II GSK 985/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.G. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/GI 1220/17 oddalającego sprzeciw K.G. i A.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/GI 1220/17 oddalił sprzeciw K.G. i A.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy: W dniu [..] lipca 2016 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] przeprowadził wizję w terenie podczas której stwierdzono zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego na działce nr [...] wchodzącej w obszar pasa drogowego ul. [...] Do zajęcia doszło w związku z prowadzeniem robót związanych z budową obiektu handlowo – usługowego na działce nr [...] (dowód: protokół nr [..] z dnia [..] lipca 2016 r.). Ponowne kontrole w dniach 13, 14, 19 i 27 lipca 2016 oraz 1, 8, 11, 18 i 29 sierpnia 2016 r. wykazały dalsze zajęcie tego pasa drogowego ul. [...]. Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego. Na podstawie wizji w terenie ustalono, iż od 11 lipca 2016 r. do dnia 29 sierpnia 2016 r. strona zajmowała część pasa drogowego ul. [...] o łącznej powierzchni 29,40 m2. W trakcie postępowania ustalono, że roboty budowlane prowadzone były przez stronę na działce nr [..], jednocześnie z uwagi na charakter prac zajęta została części działki nr [...] stanowiącej część pasa drogowego ul. [...], co obrazują załączone do akt sprawy: mapa ewidencyjna z dnia 15 maja 2008 r., a także plan sytuacyjny sporządzony w dniu 7 września 2016 r. z zaznaczonym obszarem zajęcia pasa drogowego pod prowadzone roboty oraz fotografie i protokoły z wizji. Ulica [..] (dawniej [..]) należy do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim (...) (Dz. U. Nr 30 poz. 151) ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...]z dnia 23 listopada 1989 r. zmieniono z dniem 1 marca 1990 r. nazwę ulicy z [..] na ulicę [..]. Z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872) drogami powiatowymi stały się dotychczasowe drogi wojewódzkie, których Rada Ministrów w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 w/w ustawy nie wskazała w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich. W wykazie tym nie znalazła się ul. [..] i dlatego na podstawie art. 103 ust. 3 w/w ustawy jest ona obecnie drogą publiczną kategorii powiatowej. Zgodnie z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r.) obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana m.in. przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z – zlokalizowane w jej pasie drogowym. Zatem droga ta jest właśnie dodatkową jezdnią w pasie drogowym ul. [..]. Została ona wybudowana na mocy decyzji Prezydenta Miasta [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia 24 lipca 2009 r. w ramach rozbudowy ul. [..] (dowód: ww. decyzja w aktach sprawy), dla umożliwienia bezkolizyjnego dojazdu do posesji znajdujących się wzdłuż ulicy oraz do pobliskiego cmentarza ewangelickiego. Wymieniona decyzja w swoim załączniku określa ponadto kolorem czerwonym granicę pasa drogowego ul. [..], a działkę nr [...] zalicza w swym punkcie 1.3 do działek leżących w liniach rozgraniczających drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wymierzeniu A.G> kary pieniężnej w wysokości 29 400,00 zł, za zajęcie przez okres 50 dni pasa drogowego [...] bez zezwolenia zarządcy drogi (50 dni x 29,40 m2 x 2,00 x 10 = 29 400,00zł). Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium dokonując w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.) (art. 2, art. 2a, art. 4 i art. 7), § 8a rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i przepisów "specustawy drogowej", kwalifikacji objętej postępowaniem działki nr [...], w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że na tej działce i działkach sąsiednich nr [...], w [..], zlokalizowana została w pasie drogowym ul. [...] na podstawie § 8 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia – jezdnia dodatkowa. Biegnie ona równolegle do ulicy [...] (od strony północnej) i służy do bezkolizyjnego dojazdu do posesji znajdujących się wzdłuż ulicy (bez przecinania przystanków i chodników) oraz do pobliskiego cmentarza ewangelickiego położonego wzdłuż ulicy [..]. W konsekwencji Kolegium uznało, że wbrew zarzutom odwołania doszło do zajęcia bez pozwolenia przez [..], w związku z realizacją przez nich inwestycji na działce nr [...], pasa drogowego ul. [..] o ustalonej przez organ powierzchni i w ustalonym czasookresie. Niemniej jednak zdaniem Kolegium "w tej konkretnej sprawie, nie może być mowy o wymierzeniu [..] kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem do zajęcia pasa drogowego doszło z winy organów administracji co udokumentowane zostało w powyższym materialne dowodowym. Inwestor wykonał wszystkie zalecane mu przez MZD i Prezydenta Miasta [...] warunki, uzgodnienia i dysponując tak zgromadzonymi dokumentami inwestor był zapewniony przez organy administracji, że prace budowlane jakie zamierzał prowadzić, nie będą zajmowały pasa drogowego gdyż inwestycja jest położona przy drodze wewnętrznej (serwisowej)". Dalej jednak SKO stwierdziło, iż "ma świadomość, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszły w życie przepisy zmieniające kodeks postępowania administracyjnego, które wprowadziły zupełnie nowe uregulowania dotyczące wymierzania kar administracyjnych (m.in. jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantowane zostały zasady wymierzania kar racjonalnych i adekwatnych do popełnionego naruszenia). Określono "uniwersalny" katalog dyrektyw wymiaru kary co przyczyniło się do stworzenia jasnych i czytelnych kryteriów przy ustalaniu przez organ administracji publicznej wysokości administracyjnej kary pieniężnej". Zatem organ I instancji powinien rozważyć: - "czy opisane uchybienia organu I instancji były na tyle istotne, że gdyby nie zaistniały odwołujący otrzymaliby w odpowiednim czasie stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co pozwoliłoby uniknąć im zarzutu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i odpowiedzialności zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. - czy w świetle wprowadzonych zmian od czerwca 2017 r. w kodeksie postępowania administracyjnego (które będą już miały zastosowanie w niniejszej sprawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji) w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy z Rozdziału IV a "Administracyjne Kary Pieniężne". W zatytułowanym skargą do sądu piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. pełnomocnik [...] wniósł o uchylenie powyżej decyzji SKO w całości i o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw. Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego i niewłaściwego uzasadnienia nie naruszyła treści art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: k.p.a.) zatem brak było podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). WSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do treści zawartej w poszczególnych jego etapach, zostało sformułowane z wzajemnie wykluczających się wniosków. Gdyby bowiem przyjąć za przesądzające wyrażone przez SKO na stronie 9 uzasadnienia decyzji stanowisko, że z przyczyn tam podanych "nie może być mowy o wymierzeniu [...] kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi", to niezrozumiałe i naruszające treść art. 138 § 2 k.p.a. byłoby orzeczenie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji w ocenie sądu SKO powinno wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Jednak zdaniem WSA taka ocena uzasadnienia skarżonej decyzji nie uwzględniałaby całości zawartych w nim rozważań. Jednocześnie SKO zwróciło uwagę na obowiązującą od 1 czerwca nowelizację k.p.a. wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), którą dodano do Kpa Dział IV a "Administracyjne kary pieniężne", zawierający przepisy mogące mieć w określonej sytuacji zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Z faktu tego oraz mając na uwadze, że przepisy te należało uwzględnić w postępowaniu odwoławczym (ustawa nowelizująca nie zawiera w tym względzie uregulowań przejściowych) Kolegium wyprowadziło zasadnie w świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. wniosek, że rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem tych nowych przepisów wymaga wydania opartego na tym przepisie orzeczenia kasatoryjnego. Jakkolwiek w tym zakresie SKO z naruszeniem treści art. 107 § 3 k.p.a. swojego stanowiska należycie nie uzasadniło to uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. WSA zwrócił jednocześnie uwagę, że SKO nakazując przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięcie pod uwagę nowelizowanych przepisów k.p.a. nie zawarło w uzasadnieniu żadnych ogólnych wskazań co do kierunków interpretacji tych przepisów, chociażby w odniesieniu do treści art. 189a § 2 in fine. W szczególności nie odniósł się do pozostającego poza dyskusją faktu, że skarżący nie uzyskali w formie decyzji pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie rozważyło też w tym względzie SKO, że powoływane przez nie dowody mające świadczyć o tym, że zdaniem organów nie było w tym względzie wymagane pozwolenie, nie pochodziły od zarządcy drogi i nie były dowodami uzyskanymi w postępowaniu o wyrażenie takiej zgody, przez upoważniony do tego organ tj. przez Prezydenta Miasta [...] (jako zarządcę drogi), oraz, że sam skarżący nie negował wcześniej potrzeby uzyskania takiego pozwolenia skoro o nie występował. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji przyjął, że na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO nie przesądziło o braku podstaw do nałożenia na skarżących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii uzależniło bowiem od oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia treści przepisów Działu IVa k.p.a. W ocenie WSA na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut jakoby zajęta bez pozwolenia działka nr 143/6 nie była położona w pasie drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 1 i art. 40 u.d.p. Zdaniem Sądu jednoznacznie przesądzające znaczenie ma w tym względzie okoliczność, że obejmujący tę działkę odcinek drogi został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [[.]] lipca 2009 r. nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej w oparciu o "specustawę" drogową z dnia 10 kwietnia 2003 r., która, jak wynika z jej art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zatem wątpliwości ten odcinek drogi wybudowany w oparciu o tę decyzję stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Następstwem tego było też przejście zgodnie z tą decyzją i "specustawą" (art. 11f ust. 1 pkt 6) własności nieruchomości objętych tą inwestycją na rzecz Miasta [..]jako powiatu i gminy. Działka nr [..] (wskazanie przez WSA działki 193/6 stanowi oczywistą omyłkę pisarską) przeszła przy tym na własność tego Miasta jako Gminy (pkt 5 w/w decyzji). Wynika to z faktu, że zgodnie z decyzją został na niej usytuowany odcinek drogi serwisowej o klasie drogi D tj. drogi dojazdowej (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w zw. z art. 2 ust. 3 u.d.p.). Następstwem tego było też ujawnienie tej działki w ewidencji gruntów i budynków jako nieruchomości drogowej stanowiącej własność Gminy [...]. Jak wynika przy tym z protokołów z wizji oraz z dołączonych do nich fotografii, zajęty bez wymaganego pozwolenia odcinek działki nr 143/6 stanowi drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (wybrukowany pas przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego). Wobec tego mieści się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy i jest to odcinek drogi ogólnie dostępny. Wobec powyższego dla kwalifikacji działki nr [..] jako drogi publicznej nie ma znaczenia akcentowany w sprzeciwie sposób organizacji ruchu na tej drodze, przyczyny dlaczego na takim odcinku i w takim kształcie została wybudowana i czy w obowiązującym planie zagospodarowania wyznaczono przy niej linię zabudowy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [..] wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucili: A. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się WSA w Gliwicach do przedstawionych w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa materialnego, które miały charakter istotny i bezpośrednio wpływały na wynik sprawy. B. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 1 oraz art. 6a ust. 2 i 3 u.d.p. oraz § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez uznanie, że działka numer [...] wchodzi w skład drogi publicznej ul. [..], stanowiąc jej dodatkową jezdnię, w sytuacji w której zlokalizowany na niej utwardzony pas gruntu nie ma bezpośredniego połączenia z ul. [..] i nie spełnia wymogów prawnych uznania go za drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którym oddalono sprzeciw [..] od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [..] czerwca 2017 r. nr SKO [...], którą na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] listopada 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz sposobu uiszczenia naliczonej kary i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Oznacza to, że od tego jednego rodzaju decyzji organu drugiej instancji, jakim jest decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zamiast skargi stronie przysługuje sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, aczkolwiek uruchamia postępowanie sądowe, to jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pierwszy z nich, to jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 6a ust. 2 i 3 u.d.p. oraz § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzeni Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. Wskazali, że Sąd I instancji jedynie stwierdził, iż nie mają one żadnego znaczenia z uwagi na okoliczność, że droga dojazdowa została wybudowana na podstawie decyzji wydanej w oparciu o "specustawę drogową", właścicielem drogi jest gmina, a dostęp do niej jest ogólny. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia jego kontroli instancyjnej i nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został przepisami p.p.s.a. i granicami wniesionego środka zaskarżenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera wymogu odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Trafnie wskazali skarżący, że Sąd ma obowiązek odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów strony, to jest takich zarzutów, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący pominęli jednak okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie WSA nie rozpoznawał skargi na decyzję, ale wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji i zobowiązany był go rozpoznać w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., co zostało wyżej omówione. Dlatego podniesione w skardze do WSA zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a brak odniesienia się do nich nie stanowił naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut błędnej wykładni przepisów art. 4 ust. 1, art. 6a ust. 2 i 3 u.d.p. oraz § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. W odniesieniu do przepisów art. 6a ust. 2 i 3 u.d.p. oraz § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wykładni tych przepisów . Przede wszystkim jednak, odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy ponownie podkreślić, że zakres postępowania wszczętego na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. został zawężony do badania naruszenia przez organy przepisów postępowania, czyli sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i uwzględnia sprzeciw w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Argumenty autora skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wykraczają zatem poza ramy tego postępowania, a wykładnia ta nie podlega również kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji. Wobec powyższego skoro decyzja SKO podlegała ocenie Sądu I instancji z punktu widzenia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., to wykładnia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 u.d.p. dokonana przez Sąd I instancji była przedwczesna i nie może wiązać organów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.