II SA/Wr 540/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonanych schodów zewnętrznych do budynku do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, nałożył na P. S. – inwestora i współwłaściciela nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb nr [...] – P. przy ul. [...] w W. – w celu doprowadzenia wykonanych w trybie samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek dokonania przebudowy schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w W. od strony ulicy [...] w taki sposób, aby schody zewnętrzne spełniały wymogi § 69 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10 stopni (ust. 3) oraz szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m (ust. 5) – w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r. W osnowie decyzji organ orzekł ponadto, że nakazane roboty budowlane należy wykonać po uprzednim uzgodnieniu sposobu ich wykonania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. Delegatura w W. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił m.in., że opisana powyżej nieruchomość przy ul. [...] w W., oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], obręb nr [...] – P. zabudowana jest wolnostojącym budynkiem murowanym, znajdującym się pod ochroną konserwatorską, znajdującym się w wykazie zabytków nieruchomych Miasta W. Budynek stanowi przedmiot współwłasności Z. i El. małżonków D. w udziale ¾ oraz P. i A. małżonków S. w udziale ¼. Organ orzekający podał następnie, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. zostało doręczone do siedziby organu podanie Z. i E. D., reprezentowanych przez pełnomocnika, informujące o popełnieniu w 2003 roku na terenie przedmiotowej nieruchomości przez [...] s.c. P. S. A. S. samowoli budowlanej polegającej m.in. na wykonaniu schodów zewnętrznych z bloczków betonowych o wysokości 2,5 m. Do podania dołączono dokumentację zdjęciową oraz rysunek elewacji bocznej budynku sprzed dokonania samowoli budowlanej (z 1984 roku). Po zawiadomieniu stron o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia, organ przeprowadził w dniu [...] lipca 2016 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, potwierdzone protokolarnie, podczas których ustalono, że na terenie działki nr [...], od strony wschodniej (elewacja frontowa od ul. [...]), wybudowano schody zewnętrzne prowadzące do pomieszczeń biurowych na parterze budynku nr [...]. Podmiotem wydzierżawiającym te pomieszczenia jest Spółka Cywilna [...] A. S., P. S. W trakcie oględzin dokonano pomiarów schodów zewnętrznych. Ustalono, że szerokość schodów (biegu) wynosi 2,11 m, szerokość podestu - 1,5m, liczba stopni - 15, szerokość stopni - 0,3 m, wysokość stopnia - 0,16 m. Schody wyposażone są po obu stronach w balustrady stalowe, wykonane jako murowane, obłożone płytkami gresowymi, boki biegu schodowego obłożone styropianem i wykończone wyprawą tynkarską. Wybudowanie schodów wiązało się również z ingerencją w przegrodę zewnętrzną budynku nr [...], polegającą na wstawieniu drzwi w miejsce jednego z okien, co spowodowało wyburzenie murowanej ścianki podparapetowej przy jednoczesnym zachowaniu i wykorzystaniu istniejącego nadproża okiennego. Z uzasadnienia wynika ponadto, że w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono również dowód z przesłuchania strony – P. S., który oświadczył, że w latach 2002 – 2003, dysponując ustną zgodą Z. D., wykonał prace budowlane polegające między innymi na wybudowaniu schodów zewnętrznych do pomieszczeń na parterze budynku przy ul. [...] w W. Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że P. S. nie przedstawił dokumentów wykazujących legalność wykonanych robót budowlanych, ani też nie wskazał, że uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia zamiaru realizowania tych robót we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. W dalszej części uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, przy czym w pojęciu tym nie zawiera się przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, natomiast – stosownie do art. 3 pkt 7a powołanej powyżej ustawy – przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego). Następnie organ orzekający – odwołując się do zasad obliczania powierzchni i kubatury obiektu budowlanego, obowiązujących od dnia 29 kwietnia 2012 r. tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.) – wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowych robót nie mamy do czynienia z rozbudową budynku nr [...] przy ul. [...], ponieważ poprzez dobudowę schodów zewnętrznych nie nastąpiło zwiększenie powierzchni zabudowy budynku, ale z jego przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, dokonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, do której mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że zgodnie z treścią § 69 ust. 3 i ust. 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10, a szerokość stopni przy głównych wejściach do budynku użyteczności publicznej powinna wynosić co najmniej 0,35 m. Przedmiotowe schody nie spełniają tych wymagań, ale w związku z możliwością doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem nakazano wykonanie robót określonych w osnowie decyzji. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez P. S., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jednocześnie nieuprawnione ograniczenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie ustalił nowy termin – [...] września 2017 roku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy opisał czynności postępowania podjęte dotychczas w sprawie przez organ pierwszej instancji, a następnie wskazał, że z treści przyjętego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane wynika, iż przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone, to brak jest podstawy do podjęcia orzeczenia w trybie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, natomiast spełnienie przesłanek uwzględnionych w tym przepisie wymaga zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Następnie organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie wykonanych przez inwestora robót do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie takich obowiązków, w takim zakresie, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w tym przypadku na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 ww. ustawy i orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo - w przypadku jego niewykonania - nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Wskazując przywołane okoliczności D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, przyjmując właściwą podstawę prawną i właściwie kwalifikując wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane, jako przebudowę obiektu budowlanego, do której zastosowanie miał tryb określony w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający – odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu – wyjaśnił, że jego zdaniem możliwe jest wydanie decyzji częściowej odnoszącej się do schodów zewnętrznych bez odnoszenia się do otworu drzwiowego, również wykonanego samowolnie, bowiem organ prowadzący postępowanie "ma ogląd na całość toczącego się postępowania administracyjnego, co sprawia, że będzie dążył do wydania kompatybilnych rozstrzygnięć w obu kwestiach". Natomiast ustosunkowując się do zarzutu nałożenia obowiązków wyłącznie na inwestora samowolnych robót, organ odwoławczy wskazał, że P. S. jest nie tylko inwestorem, ale także współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a ponadto – jak wyjaśnił pełnomocnik inwestora – zrealizowane samowolnie schody zewnętrzne prowadzą do części budynku przyznanej do wyłącznego korzystania A. i P. S. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnione było nałożenie obowiązków opisanych w osnowie decyzji tylko na P. S., bowiem jest on inwestorem przedmiotowych robót budowlanych oraz posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował P. S., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze działający imieniem P. S. pełnomocnik zaskarżając w całości decyzję wydaną w tej sprawie przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego zarzucił jej naruszenie: – art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; – art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości tj. kwestii współwłasności i zakresu podziału do korzystania; – art. 7 i art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji w przedmiocie samodzielnie wybudowanych schodów przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia, co do samodzielnie wykonanego dodatkowego wejścia do budynku, w sytuacji nierozerwalnego konstrukcyjnego i funkcjonalnego połączenia tych elementów; – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane; – art. 52 ustawy – Prawo budowlane poprzez założenie obowiązku na skarżącego jako inwestora w sytuacji, gdy nie posiada on uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w petitum skargi. Pełnomocnik P. S. podkreślił w niej m.in., że skarżący przyznaje wprawdzie, że schody, których dotyczy zaskarżona decyzja prowadzą do części budynku wykorzystywanej wyłącznie przez niego i A. S., ale skarżący nie dysponuje żądnym dokumentem, z którego wynikałoby jego albo wspólne z A. S. wyłączne prawo do korzystania z określonej części budynku, co w konsekwencji powoduje też, że błędne jest ustalenie dotyczące posiadania przez skarżącego samodzielnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał też w uzasadnieniu skargi, że skarżący nie zaprzecza, iż około 2003 roku nie będąc jeszcze współwłaścicielem nieruchomości wykonał dodatkowe wejście do budynku i wybudował prowadzące do tego wejścia schody. Było to jedno zamierzenie nierozerwalne funkcjonalnie, natomiast zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie schodów. Wyjaśnił jednocześnie, że skarżący obawia się, że kosztem znacznego nakładu środków finansowych przebuduje schody, jeżeli uzyska zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. i pozostałych współwłaścicieli, a następnie będzie zmuszony zamurować drzwi, do których schody prowadzą właśnie z braku zgody organu konserwatorskiego lub któregoś z współwłaścicieli, a takiej sytuacji może zapobiec wyłącznie objęcie jedną decyzją schodów i drzwi. W odpowiedzi na skargę przedstawioną w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] sierpnia 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostały do akt sprawy pisma procesowe uczestników postępowania Z. D. i E. D. z dnia [...] września 2017 r., w których zaprzeczyli oni twierdzeniom skargi, a ponadto wnieśli o "rozszerzenie postępowania o A. S., która jako udziałowiec ¼ ponosi również odpowiedzialność za dokonane samowole budowlane...". Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości, a ponadto przedłożył do akt sprawy uwierzytelnione odpisy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd – odnosząc się do zawartego w pismach procesowych uczestników postępowania wniosku o rozszerzenie postępowania o A. S. – uznał za właściwe wyjaśnić, że ustawodawca nie przyznał sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania o istocie sprawy administracyjnej, ani do samodzielnego modyfikowania jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego. Sąd uwzględniając skargę może jedynie w uzasadnieniu wyroku zamieścić wskazania dla organu, co do dalszego postępowania w kwestiach, w których nastąpiło naruszenie prawa. Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Podjęte w postępowaniu administracyjnym czynności wyjaśniające, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, pozwoliły ustalić, że na terenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] – P., usytuowanej przy ul. [...] w W., P. S. w 2003 roku wykonał schody zewnętrzne do budynku przy ul. [...] oraz otwór drzwiowy, umożliwiające wejście do pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku, wykorzystywanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą [...] s.c. P. S. A. S. Okolicznością bezsporną w sprawie jest również to, że roboty budowlane, powyżej opisane, zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestor nie dysponował uzyskanym wcześniej ostatecznym pozwoleniem na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej, który jest uprawniony w określonych sytuacjach do wniesienia sprzeciwu. Te okoliczności – jak prawidłowo uznały organy właściwe instancyjnie – odpowiadają przypadkowi uwzględnionemu w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i objętym regulacją tzw. trybu naprawczego, poprzez który ustawodawca umożliwia samowolnym inwestorom robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego, doprowadzenie ich do stanu zgodności z prawem czyli likwidację elementu nielegalności. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły również, że parametry schodów zewnętrznych wykonanych przez P. S. nie odpowiadają wymaganiom określonym z § 69 ust. 3 i ust. 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie liczby stopni w jednym biegu, która nie powinna wynosić więcej niż 10 (przedmiotowe schody posiadają w jednym biegu 15 stopni) oraz w zakresie szerokości stopni, która powinna wynosić co najmniej 0,35 m (przedmiotowe schody posiadają szerokość stopni 0,30 m). Wobec istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i obowiązujących warunków prawnych organy uznały, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych schodów zewnętrznych do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie ich przebudowy w sposób, który zapewni im uzyskanie parametrów wymaganych w § 69 ust. 3 i ust. 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia. Orzekając o tym obowiązku organy właściwe instancyjnie odwołały się do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, a przepis ten – stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy – stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powoływanej ustawy. W tym kontekście należy wyjaśnić, że nie zasługuje na akceptację zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego podjęcia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 tej ustawy, bowiem nakaz odpowiedniego stosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 omawianej ustawy oznacza m.in. powinność racjonalnego działania i uprawnia do pominięcia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które nie są wykonywane, ale zostały wykonane i zakończone (w przypadku przedmiotowych robót kilkanaście lat temu). Zdaniem Sądu prawidłowe jest również nałożenie przedmiotowego obowiązku na P. S., który nie kwestionuje swojego statusu inwestora. Inwestor jest bowiem jednym z podmiotów uwzględnionych przez ustawodawcę jako ewentualni adresaci nakazów kierowanych przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że mająca w tej sprawie zastosowanie ustawa – Prawo budowlane należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w postępowaniu, którego przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów statuujących zasady ogólne (art. 6 – art. 16) procedury administracyjne, obowiązujące na każdym etapie postępowania administracyjnego wynika m.in., że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 in limine), a w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy (art. 7b). Powinność uwzględnienia przez organy administracji publicznej w toku podejmowania czynności procesowych, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli została też wpisana do treści art. 7 kpa. Z materiału sprawy wynika, że P. S. jednocześnie z wykonaniem schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w W. wykonał otwór drzwiowy, do którego zrealizowane schody prowadzą. Wykonane roboty budowlane (otwór drzwiowy i schody) zapewniły dostęp do pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku. Zrealizowanie wyłącznie jednego rodzaju tych robót tam albo otworu drzwiowego albo schodów, powodowałaby ich całkowitą bezużyteczność. Wzajemna zależność wskazywanych robót jest oczywista i taka relacja została potwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., który w uzasadnieniu decyzji orzekającej o przedmiotowym obowiązku wyjaśnił, że "wybudowanie schodów wiązało się również z ingerencją w przegrodę zewnętrzną budynku nr [...], polegającą na wstawieniu drzwi w miejsce jednego z okien, co spowodowało wyburzenie murowanej ścianki podparapetowej przy jednoczesnym zachowaniu i wykorzystaniu istniejącego nadproża okiennego". Istotne tez jest, że budynek przy ul. [...] w W., objęty samowolnymi działaniami skarżącego znajduje się pod ochroną konserwatorską (figuruje w wykazie zabytków nieruchomych miasta W.), a organy orzekając o obowiązku przebudowy schodów nakazały inwestorowi przed wykonaniem opisanych w decyzji robót uzyskać uzgodnienie sposobu ich wykonania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. – Delegatura w W. W uznaniu Sądu w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych niezrozumiałe, a wobec powołanych wcześniej zasad ogólnych – nieprawidłowe jest ograniczenie postępowania wyłącznie do samowolnie zrealizowanych przez P. S. schodów zewnętrznych i nieobjęcie nim samowolnie zrealizowanego otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego. Szczególny aspekt tworzy bowiem w sprawie "zabytkowość" przedmiotowego budynku i konieczność wypowiedzenia się organu konserwatorskiego, co do możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych przez P. S. robót budowlanych. Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie musiał się wypowiedzieć, czy w ogóle otwór drzwiowy wykonany w miejscu otworu okiennego oraz schody zewnętrzne (niezależnie od tego, czy odpowiadają parametrom techniczno-budowlanym) będą mogły pozostać i czy nie naruszają zabytkowego charakteru tego obiektu. Zasadne zatem są formułowane w tym zakresie zarzuty skargi wynikające z niemożności przewidzenia stanowiska organu konserwatorskiego. Z tego też względu deklaracje organu nadzoru budowlanego o dążeniu do wydania kompatybilnych rozstrzygnięć w obu kwestiach (schodów i otworu drzwiowego) mogą się okazać niewykonalne, bowiem nie mogą zdeterminować oceny organu konserwatorskiego, zobowiązanego również do praworządnego działania. Zdaniem Sądu w aktualnym (tj. obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.) stanie prawnym to organ nadzoru budowlanego w toku postępowania dotyczącego samowolnego zrealizowania otworu drzwiowego i schodów zewnętrznych do budynku przy ul. [...] w W. powinien przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uzyskać wypowiedź organu konserwatorskiego dotyczącą samowolnie zrealizowanych robót i możliwości ich zaakceptowania. Zdaniem Sądu wymaga tego przepis art. 7b kpa. Podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem uznać, że organy administracji są zobligowane do współdziałania w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy, a sposób współdziałania powinien być odpowiedni do okoliczności sprawy i kwestii wymagającej wyjaśnienia czy ustalenia (np. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 902/17, Lex nr 2424499). Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.