IV SA/Po 933/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. P., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją Burmistrza K. z dnia 13 kwietnia 2017 r., Nr [...] ustalono na rzecz T. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego (zabudowa tarasu), na terenie położonym w K., przy ulicy [...], na działce nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Jolanta i B. P., właściciele sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania podali, że w sprawie organ I instancji nie wyznaczył obszaru analizowanego i nie wykonał analizy urbanistycznej. W ocenie odwołujących analizy wymagała w szczególności kwestia usytuowania zabudowy w granicy. Podali, że w sąsiedztwie działki nr [...] rzeczywiście występuje zabudowa w granicy. Jednak wskazali, że są to głównie budynki w zabudowie bliźniaczej. Podkreślili, że są to budynki niskie, o wysokości ok. 3 m. Budynki wysokie (od 6-8 m) występują w granicy sporadycznie. Odwołujący wnieśli o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, i zobowiązanie go do wnikliwej analizy w zakresie usytuowania zabudowy w granicy. W ocenie odwołujących mapa załączona do akt sprawy nie zawierała wszystkich obiektów znajdujących się na działce nr [...]. Wbrew faktom prezentuje dwa wjazdy na działkę inwestycyjną, mimo że wjazd od ul. [...] nie istnieje. Dodali, że załącznik do decyzji zawiera niezrozumiałe dla nich oznaczenia. Decyzją z dnia 12 lipca 2017 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Zdaniem SKO organ I instancji przeanalizował wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dokumentów do niego załączonych pod kątem spełnienia wszystkich wymaganych prawem warunków. Ustalił, iż dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) SKO uznało, iż organ I instancji zastosował prawidłowo obowiązujące przepisy prawa. Dalej Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy i wskazało, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w w/wym. ustawie oraz rozporządzeniu. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym analizowanym obszarze. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 13,50 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi 40,50 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej wynikającej z w/wym. przepisu, tj. 50 m. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarczo - garażowa jako uzupełniająca, a także zabudowa usługowa i usługowo-handlowa. Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych. W pierwszej kolejności ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 4 m od pasa drogowego, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej nieruchomości. Następnie ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 6 % do 58 %, a średnia wynosi ok. 27%. W przypadku planowanej inwestycji, intensywność zabudowy po zrealizowaniu budynku, nie przekroczy wartości 21 %. Wskaźniki szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie ulegną zmianie. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i z dachami dwuspadowymi. W przypadku planowanej rozbudowy dach będzie dopasowany do dachu na istniejącym budynku mieszkalnym. Spełnione zostały również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 ustawy. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury technicznej jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 909). Organ zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki. Odnosząc się do zarzutów odwołujących SKO stwierdziło, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy organ rozpoczyna od dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jeżeli są spełnione przesłanki z art. 61 wskazanej wyżej ustawy, organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki lub w znacznym przybliżeniu do granicy powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia z uwagi na wartości, które realizuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wartości te nie podlegają ponownej weryfikacji z punktu widzenia przepisów ustawy. Na etapie pozwolenia na budowę, kwestia zabudowy w granicy badana jest pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Organ orzekający w sprawie ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji planowanego budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania budynku w granicy jest możliwe, jeżeli jest elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy w granicy powinna wykazać, że właśnie taka zabudowa, stanowiąca z reguły wyjątek, stanowi kontynuację istniejącej zabudowy i nie kłóci się z zastanym układem urbanistycznym. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji dokonał ustaleń w powyższym zakresie i ustalił, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy, wskazał konkretne działki. Skargę na decyzję SKO w K. wywiedli Jolanta i B. P., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucono, że została wydana w wyniku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 12 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dokładnej i wnikliwej analizy istotnych cech zabudowy w granicy działek na obszarze analizowanym, w szczególności przez pominięcie wysokości obiektów usytuowanych w granicy oraz pominięcie istnienia możliwości i celowości dostawienia zabudowy bliźniaczej do istniejącej zabudowy w granicy lub braku takiej możliwości i celowości, 2) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie znajdujących się w aktach sprawy materiałów pod kątem cech i zasad zabudowy zbliźniaczonej, wykształconych w obszarze analizowanym, mimo że zabudowa ta tworzy wyrazistą grupę, a mający ulec rozbudowie obiekt do grupy tej należy, 3) art. 15 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na analizie urbanistycznej, która pojawiła się w aktach sprawy dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i po wpłynięciu odwołania i która została przekazana do Kolegium wraz z pozostałymi aktami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) - zwaną dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzji Burmistrza K. stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.), dalej zwanej PlanZagospU. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 PlanZagospU w zw. z art. 64 ust. 1 PlanZagospU. W niniejszej sprawie, do decyzji Burmistrza K. z dnia 13.04.2017 r. dołączono dwa załączniki. Załącznik nr [...] określa parametry i wskaźniki zabudowy dla planowanej inwestycji. Załącznik nr [...] to mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zaznaczono na niej teren inwestycji, jednakże nie wyznaczono granic obszaru analizowanego, których nie da się ustalić również na podstawie części tekstowej wyników analizy, zawierającej wyłącznie zestawienie parametrów planowanej zabudowy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętych wielkości. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy jest niekompletna, jeżeli nie zawiera wymaganej przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia części graficznej tejże analizy. Warunku tego nie może spełniać mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, bez wyraźnego zastrzeżenia w tym zakresie i bez danych wynikających z części tekstowej analizy ( patrz wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 67/17 z dnia 24.04.2017 r., Legalis Numer 1633533). Należy zauważyć, że Skarżący podnieśli w odwołaniu z dnia 08 maja 2017 r., że w sprawie nie wyznaczono obszaru analizowanego, ani nie wykonano analizy urbanistycznej. W metryce akt sprawy nie wykazano, by taka analiza się w nich znajdowała. Dopiero po złożeniu odwołania (pismem z dnia 12.05.2017 r.) Burmistrz K. przekazał akta administracyjne wraz z odwołaniem SKO, podnosząc, że przesyła również analizę urbanistyczną. Z tym, że analiza stanowi jedynie część graficzną, do niej dołączono wykaz konkretnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym wraz parametrami. Nadto z analizy tej nie wynika, by stanowiła ona załącznik do decyzji. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, a na organie spoczywa - wynikający z art. 80 Kpa w związku z art. 7 Kpa - obowiązek dokonania oceny tej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Jedynie rzetelnie i zgodnie z tymi wymogami przeprowadzona analiza, może stanowić podstawę prawidłowo ustalanych na jej podstawie poszczególnych parametrów, opartych w większości co do zasady na średnich wartościach, takich jak np. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - z uwzględnieniem całego obszaru analizowanego. W ocenie Sądu skoro w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie została sporządzona analiza urbanistyczna to brak było możliwości orzekania przez organ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy nie można jednakże utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków nowej zabudowy, czy też wynikać z niej powinno, czy parametry nowej zabudowy dają się pogodzić z zastanym ładem architektonicznym w obszarze analizowanym (właściwie ustalonym i uzasadnionym) i pozwalają na ich ustalenie w decyzji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Niedołączenie do decyzji organu pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy niewątpliwie stanowiło naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenie tego przepisu musiało skutkować uchyleniem decyzji, albowiem granic obszaru analizowanego i zakresu sporządzonej analizy nie można było ocenić na podstawie części tekstowej analizy lub treści samej decyzji. Powyższe stanowiło też naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, iż pomimo podniesienia tak istotnej kwestii przez Odwołujących, jaką jest brak analizy urbanistycznej, SKO pominęło ten fakt milczeniem wskazując jedynie, że analiza znajduje się w aktach. Tym samym organ II instancji naruszył zasadę zawartą w art. 15 Kpa, tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, przy czym postępowanie toczące się przed organem odwoławczym nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Kolegium naruszyło również zawartą w art. 11 Kpa zasadę przekonywania. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 Kpa. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną z uwzględnieniem wymogów, o jakich mowa powyżej, bowiem załącznik nr [...] wymogów tych nie spełnia. Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 PlanZagospU oraz art. 107 § 1 Kpa w zw. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 p.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 p.p.s.a. obejmujących zwrot wpisu uiszczonego od skargi w kwocie [...]zł.