II SA/Po 990/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018r. sprawy ze skargi J. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku nr [...] Decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania J. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] r. J. M. wystąpił o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącach grudniu 2016 r. i styczniu 2017 r. (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu [...] r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania skarżącego wywiad środowiskowy (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 930, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, uw. WSA, dalej "u.p.s."), przyznał J. M. zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu styczniu 2017 r. w kwocie [...]zł (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że uwzględniając uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad zwrotu wydatków za posiłki oraz zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu będące w zakresie zadań własnych gminy, prawo do świadczeń finansowych na zakup posiłku lub żywności przysługuje osobom, których dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. W przypadku skarżącego kryterium to wynosi [...] zł. Następnie organ przytoczył treść art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 3 u.p.s. Stwierdził dalej, że J. M. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia. Nie posiada on aktualnie żadnego dochodu. Od powyższej decyzji J. M. złożył odwołanie (k. 2 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazał, że przyznanie mu zasiłku w kwocie [...]zł miesięcznie jest rażąco sprzeczne z danymi publikowanymi przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych co do kwot, które osoba samotnie gospodarująca powinna przeznaczyć na żywność miesięcznie, aby mogła utrzymać się na poziomie minimum egzystencji. Skarżący zaznaczył też, że [...] (gdzie mieszka) jest drogim miastem, gdzie ceny żywności są wysokie, wyższe od średnie krajowej. Porównał on też kwotę przyznanego mu zasiłku z bonami żywnościowymi, które opiewają na wartość [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał na fakt, że J. M. otrzymał szereg świadczeń decyzjami: z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zasiłku okresowego ([...] zł miesięcznie), z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego na opał ([...] zł), z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego na żywność ([...] zł za luty 2017 r.) oraz z dnia [...] r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego na inne cele (książeczkę sanepidowską – [...] zł). Skarżący uzyskał także pomoc w formie skierowania do uczestnictwa w zajęciach [...] Następnie Kolegium przedstawiło regulacje z zakresu pomocy społecznej, akcentując, że organy pomocy nie mają obowiązku przyznania żądanej pomocy, a jej wysokość nie musi wystarczać na pokrycie pełnych kosztów utrzymania i odpowiadać oczekiwaniom osoby zainteresowanej. W skardze skarżący szeroko opisał swoją sytuację materialną i osobistą. Akcentował, że na przełomie roku 2017 r. nie posiadał środków do życia, borykał się z problemami zdrowotnymi (depresja). Mieszkał w wyziębionym lokalu. Wsparcie na żywność w wysokości [...] zł miesięcznie było dla niego zupełnie niewystarczające. Odnosząc się do stanowiska organu J. M. wskazał na nieadekwatność argumentacji organu, że pomoc społeczna ma on obowiązku "zapewnienia pełnych kosztów utrzymania" osoby ubiegającej się o wsparcie. Zdaniem skarżącego zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że pomoc społeczna powinna zapewnić minimum egzystencji, tak aby zdrowie osoby potrzebującej nie zostało pogorszone. J. M. wyliczył też, że w miesiącach zimowych [...] otrzymał łącznie [...] zł oraz 0,5 tony opału. Ze względu na istniejące wówczas warunki musiał przeznaczać środki na dodatkowy opał, przez co uszczuplił finanse przeznaczone na inne potrzeby. Wskazał wreszcie, że wsparcie w wysokości [...] zł na żywność ocenić należy jako zbyt niskie, gdy porówna się je choćby do innych form pomocy, takich jak bony na żywność, czy doładowanie karty [...] (ich wartość miesięczna jest znacznie większa). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena sytuacji materialnej i osobistej skarżącego przedstawiona w decyzjach obu instancji okazałą się niepełna i niewystarczająco zindywidualizowana. Jak wskazano, przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta o przyznaniu J. M. kwoty [...]zł na zakup żywności w miesiącu styczniu 2017 r. W toku analizy akt administracyjnych Sąd zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w ogóle nie zostało uzasadnione, jeśli chodzi o wykazanie powodów, dla których przyznano skarżącemu określoną kwotę tytułem pomocy. Prezydent ograniczył się do powołania istotnych w sprawie regulacji prawnych oraz wskazała nie skarżący aktualnie nie posiada dochodu. W odwołaniu od decyzji J. M. przedstawił obszerną argumentację starając się wykazać, że przyznana mu kwota na zakup żywności jest zdecydowanie za niska i to zarówno w świetle kryteriów obiektywnych jak i w kontekście jego osobistej sytuacji. Pomimo takiej treści odwołania Kolegium – utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy – również ograniczyło się do wskazania jaką pomoc skarżący uzyskał, przytoczenia przepisów prawa oraz zaakcentowania, że "organy pomocy społecznej wspierają go w miarę swoich możliwości w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych". W ocenie Sądu organy administracji niewystarczająco wnikliwie oceniły żądanie skarżącego, jego argumenty oraz nie zindywidualizowały tej oceny do sytuacji, w jakiej się on znajduje. W tym miejscu Sąd podkreśla, że ma na względzie, iż zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie budzi więc wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie muszą uwzględniać każdego wniosku, a udzielana pomoc może, a nawet powinna być miarkowana w zależności od potrzeb. Sąd ma także świadomość, że w praktyce działania instytucji pomocy społecznej niejednokrotnie zachodzi potrzeba oceny całościowej sytuacji finansowej osób ubiegających się o przyznanie świadczeń i w oparciu o taką ocenę organy miarkują pomoc udzielaną danej osobie (np. poprzez przyznanie świadczeń stałych względnie innych, mających charakter doraźny i dostosowany do potrzeb). Zarazem jednak Sąd zaznacza, że budzi sprzeciw działanie organów pomocy, które nabiera charakteru rutyny i staje się automatyczne. Sytuacja materialna i osobista każdego potrzebującego jest zróżnicowana, stąd motywy rozstrzygnięć nie mogą ograniczać się tyko do wskazania wysokości przyznawanej pomocy w ogóle, nawet jeżeli per saldo byłaby to pomoc znacząca. Może się bowiem okazać, że w danym okresie pewne potrzeby priorytetowe wyczerpują posiadane przez zainteresowanego środki (np. wydatki na opał w trakcie ciężkiej zimy), a osoba potrzebująca staje się zmuszona jest żyć w warunkach urągających godności człowieka (np. nie posiadając środków na wyżywienie). Zdaniem Sądu decyzje wydane w niniejszej sprawie okazały się wadliwe właśnie dlatego, że jawią się one jako automatyczne i rutynowe. Prezydent w swej decyzji nie umotywował wysokości przyznanego świadczenia, a z kolei Kolegium – pomimo szerokiej argumentacji skarżącego – nie odniosło się w sposób zindywidualizowany do jego potrzeb opisanych w treści odwołania. Sąd wreszcie zauważa, że każdy potrzebujący ma prawo do polemiki, jeśli chodzi o zasadność rozstrzygnięć organów pomocy społecznej. Dotyczy to nie tylko decyzji odmownych, ale także decyzji przyznających świadczenia w określonej, ale nie satysfakcjonującej zainteresowanego wysokości. Na taką polemikę organy powinny odpowiadać przynajmniej przez odniesienie się do najważniejszych faktów. W przeciwnym bowiem razie decyzje z zakresu pomocy społecznej uchylałyby się spod kontroli. W decyzjach Kolegium z dnia [...] r., [...] i Prezydenta z dnia [...] r., [...] zabrakło wyjaśnienia, dlaczego organy zdecydowały o przyznaniu skarżącemu pomocy w konkretnej wysokości. W szczególności należało wyjaśnić, dlaczego zdaniem organów w konkretnej sytuacji materialnej i osobistej J. M. uznano, że przyznanie mu [...] zł miesięcznie na żywność jest kwotą wystarczającą. Kolegium powinno było odnieść się także do innych argumentów podnoszonych przez skarżącego w treści odwołania. Z wymienionych przyczyn Sąd uchylił decyzje obu instancji ze względu na naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., uznając że postępowanie wyjaśniające – przynajmniej co do oceny zebranego materiału dowodowego – wymaga poszerzenia w opisanym zakresie. Brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji organów spowodował, że Sąd – dokonując kontroli legalności administracji publicznej – nie mógł zająć merytorycznego stanowiska co do istoty sprawy. Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).