II SA/Kr 1285/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. W. i P. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących J. W. i P. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 stycznia 2009 r. (OAE.7355/K-11/89/08) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. nakazał inwestorom M. i F. D. dokonać rozbiórki rozbudowanej części (wiatrołap i klatka schodowa o wymiarach 2,40 x 4,35) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonych w T. przy ul. [...] od strony działki nr [...]. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2010 r. [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Według Sądu sprawa nie została należycie wyjaśniona, w szczególności nie wskazano, na jakiej podstawie ustalono, że rozbudowa części budynku została posadowiona na istniejącej sieci gazowej, z protokołu z oględzin i z rysunku do niego dołączonego nie wynika przebieg sieci gazowej i jej odległość w stosunku do budynku i granicy z działką sąsiednią, nie ustalono, kiedy ta sieć została wybudowana i przez kogo. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – czyli wydania decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dz. nr [...] w T. . Postanowieniem z dnia 13 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. podjął z urzędu postępowanie. Postanowieniem z dnia 7 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie części budynku mieszkalnego i nałożył na właścicieli obiektu J. W. i P. W. obowiązek dostarczenia w terminie 6 miesięcy następujących dokumentów: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem sporządzającego w/wym. projekt, wpis na listę członków samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 3 października 2014 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego " w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o część o wymiarach 2,4m x 1,45m oraz nadbudowy o części o wymiarach 2,40m x 2,90m (od 1,40 m n.p.t.) całość pełniąca funkcję wiatrołapu i klatki schodowej", nakazał właścicielom obiektu J. W. i P. W. "dokonać rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,40 m x 1,45 m oraz nadbudowanej części o wymiarach 2,40 x 2,90 . (do wysokości 1,40 m n.p.m.) całość pełniąca funkcje wiatrołapu i zlokalizowana na terenie dz. nr [...]". Decyzją z dnia 28 maja 2015 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia 28 maja 2015 r. i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że decyzja prawidłowo skierowana została do aktualnych właścicieli nieruchomości J. W. i P. W.. Poczyniono ustalenia w zakresie wskazanym w poprzednim wyroku Sądu, a więc ustalono przebieg sieci gazowej. Organy prawidłowo przyjęły, że spełnione zostały przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego, należało więc orzec nakaz rozbiórki. Wydana jednak decyzja dotknięta jest wadą wynikającą z nieprawidłowego sformułowanego rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Wynika z niego, że należy rozebrać rozbudowany wiatrołap do wysokości 1,4 m, a pozostawić część nadbudowaną powyżej tej wysokości. Oznacza to, że wyrzeczenie to nie precyzuje jednoznacznie jakie części budynku na działce nr [...] w m. [...] objęte są nakazem rozbiórki. Tak sformułowane rozstrzygniecie decyzji czyni ją niewykonalną, bowiem organ egzekucyjny zmuszony byłby dokonać interpretacji na podstawie treści uzasadnienia, co jest rzeczą niedopuszczalną. Postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego i nałożył na właścicieli obiektu J. W. i P. W. obowiązek dostarczenia w terminie 6 miesięcy zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem sporządzającego w/wym. projekt, wpis na listę członków samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu.; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) "po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego (o wiatrołap i klatka schodowa o wymiarach 2,40m x 4,35m) na terenie dz. nr [...] (wcześniej [...]) zlokalizowanego w T. przy ul. [...] od strony dz. nr [...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. nakazał J. W. i P. W. dokonać rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,40m x 4,35m tj. wiatrołap wraz z klatką schodową, całość na terenie dz. nr [...] (wcześniej [...]) w T. przy ul. [...] od strony dz. nr [...]. Organ podał, że na działce nr [...] w T. w latach 2007-2008 doszło do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego polegającej na rozbiórce ścian istniejącego wiatrołapu do wysokości 1,40 m n.p.t., wykonaniu fundamentów pod nową część o wymiarach 1,45 m x 2,40 m oraz wykonaniu ścian części przebudowanej do wysokości 5,00 m n.p.t i części rozbudowanej do wys. 5,6 m n.p.t. - wysokość ta odnosi się do ściany zlokalizowanej w odległości 1,6 m od granicy działki, ponadto wykonano żelbetową klatkę schodową wewnątrz. Wobec wykonania w/wym. robót budowlanych powstał wiatrołap o wymiarach 4,35 m x 2,40 m oddalony od granicy niezabudowanej dz. nr [...] na odległość 1,60 m. Odległość sieci gazowej od rozbudowanej części budynku to 1 m. Natomiast przyłącz gazowy przebiega bezpośrednio wewnątrz rozbudowanej części budynku. Dodał organ, że zarówno na zdjęciu z 2002 r. jak i z lat 1996-2002 budynek (w szczególności dach) wygląda tak samo i widoczny jest zarys istniejącego wcześniej ganku. Natomiast rozbudowę widać na ortofotomapach dołączonych do akt postępowania jako materiał pomocniczy z lat 2009. W świetle tych okoliczności, należy stwierdzić, że rozbudowa budynku o wiatrołap nastąpiła w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazał również, że roboty budowlane polegające na rozbudowie w rozumieniu art. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowią budowę, a zgodnie z art. 28 prawa budowlanego wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W takiej sytuacji uzasadnione jest zastosowanie trybu określonego w art. 48 PB zmierzającego do legalizacji przedmiotowej rozbudowy obiektu. Działka, na której wykonano sporny obiekt nie została objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ właściciele nie spełnili obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanym w postanowieniu o wstrzymaniu, organ zobligowany jest na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 PB do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania [...] i P. W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Przedmiotowa rozbudowa oraz nadbudowa stanowią budowlę, która jest jednym z obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 w/w ustawy. W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jako nadbudowę należy rozumieć wykonanie powiększenie powierzchni użytkowej i kubatury budynku poprzez zwiększenie jego wysokości. Rozbudową zaś jest zmiana tj. powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy powierzchnia zabudowy. M. i F. D., bez pozwolenia na budowę, w okresie od listopada 2007 r. do kwietnia 2008 r. dokonali rozbudowy budynku o część o wymiarach 2,40 m x 1,45 m i nadbudowy od wysokości 1,40 m liczone od poziomu terenu o wymiarach 2,40 m x 2,90 m budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w T. . Nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego. "W związku z powyższym zasadna jest rozbiórka rozbudowanej części budynku mieszkalnego tj. wiatrołap wraz z klatką schodową od strony dz. nr, [...] jako całość bowiem, część wiatrołapu który istniał przed nielegalną rozbudową został częściowo rozebrany i rozbudowany i nie może być zatem z punktu widzenia warunków technicznych pozostawiony (por. protokół kontroli z dnia 11 sierpnia 2008 r., + dokumentacja fotograficzna k. 13-14 akt PINB znak: [...])". Organ I instancji zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. ustalił przebieg sieci gazowej i usytuowanie przyłącza gazowego, ustalił też, że możliwe jest, po stosownym uzgodnieniu, przesunięcie sieci i przyłącza. Strona jednak nie wystąpiła z takim wnioskiem. Na powyższe rozstrzygniecie J. W. i P. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów: - art. 100 §1 w zw. z art. w zw. z art. 142 kpa poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie termin do wydania rozstrzygnięcia przez inny organ w ramach zagadnienia wstępnego był terminem wystarczającym i adekwatnym; - art. 107 § 3 w zw. z art. 140, art. 7 oraz 77 §1 kpa poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ten sposób, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszoinstancyjnego, nierozważenie przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności sprawy, skutkujące naruszeniem zasady prawdy materialnej; - art. 9 oraz art. 11 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie odnosząc się do zarzutów odwołania naruszyło istniejące w postępowaniu administracyjnym naczelne zasady wyjaśniania i przekonywania. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zawiadomienia Burmistrza K. Zdrój z dnia 1 sierpnia 2017 r. na okoliczność wszczęcia przez skarżących postępowania w ramach instytucji zagadnienia prawnego, zmierzającego do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, wymaganej przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie oraz przyznanie skarżącym zwrotu kosztów postępowania w postaci zwrotu uiszczonego od skargi. Skarżący podnieśli, że wyznaczony przez organ sześciomiesięczny termin do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy spowodował, że mieli oni wyłącznie iluzoryczna możliwość uzyskania takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. [...]) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. [...]). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według wyżej określonych reguł kontroli zaskarżonej decyzji, decyzję tę uchylono. Stwierdzone uchybienie, będące przyczyną takiego rozstrzygnięcia, nie pozostaje w żadnym związku z zarzutami skargi; te bowiem są zupełnie chybione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie. W wyroku z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował tylko jeden aspekt sprawy: sformułowanie rozstrzygnięcia. Wyraźnie zaś zaakceptował poczynione w sprawie ustalenia, przyjęty tryb postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ocenie Sądu podlegał ten sam stan faktyczny sprawy i te same zarzuty skargi. Zarzuty te zostały obecnie powtórzone, choć skarżącym organ I instancji, bez żadnej zresztą uzasadnionej podstawy, po uchyleniu decyzji wyrokiem z dnia 30 października 2015 r "podarował" jeszcze jedną szansę zakreślając po raz kolejny 6 miesięczny termin do przedłożenia stosownych dokumentów. W kontekście dwukrotnego "wstrzymywania" budowy (wszystko w celu umożliwienia przedłożenia dokumentów), zarzut skargi o zbyt krótkim terminie do wykonania tego obowiązku nie może być – z oczywistych względów - zaakceptowany. Być może ta właśnie oczywistość spowodowała, że organ odwoławczy rzeczywiście do tego zarzutu się nie odniósł, to jednak drobne uchybienie żadnego wpływu na rozstrzygnięcie mieć nie mogło. Na negatywną ocenę omawianego zarzutu skargi nie może mieć wpływu dołączone do skargi zawiadomienie, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte w dniu 1 sierpnia 2017 r. (a więc po dacie zaskarżonej decyzji). Skarżący, zarzucając naruszenie art. 7, 77, 107 kpa nie wskazali, w których obszarach sprawa nie została wyjaśniona i jakich konkretnie uchybień organy się dopuściły w tym zakresie. Sąd w materii regulowanej w/w przepisami istotnych uchybień nie dostrzega. Z całą pewnością odrzucić trzeba zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 9 kpa. W długotrwałym postępowaniu i w wielu wydawanych w sprawie aktach skarżących byli szczegółowo informowani o stanie faktycznym i prawnym sprawy i konsekwencjach własnych zaniechań. W wyroku z dnia 30 października 2015 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu może okazać się niewykonalna z przyczyny wadliwego sformułowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ ten mianowicie nakazał rozbiórkę "starej" części wiatrołapu do wysokości 1,4m., a w przekonaniu Sądu słowo "do" oznaczało konieczność liczenia określonej wysokości od poziomu terenu. W konsekwencji wykonanie decyzji w dosłownym jej brzmieniu prowadziłoby do pozostawienia nierozebranej, nadbudowanej części, zawieszonej w próżni. Rzeczywiście w określeniu podlegającej rozbiórce nadbudowanej części wiatrołapu doszło do nieścisłości. W decyzji PINB z dnia 3 października 2014 w opisie przedmiotu rozpoznawanej sprawy użyto określenia "od wysokości 1,4m", po to, by w samym rozstrzygnięciu zmienić je na "do wysokości 1,4m". W decyzji MWINB z dnia 28 maja 2015 r. przytoczono treść utrzymywanej w mocy decyzji PINB z tym, że zamiast sformułowania "do wysokości 1,4m", przytoczono sformułowanie "od wysokości 1,4m". Ewidentnie więc zalecenia Sądu zmierzały do usunięcia opisanych powyżej sprzeczności i niejasności. Co istotne, Sąd nie zakwestionował samej istoty rozstrzygnięcia w omawianym zakresie, a więc tego, że nakaz rozbiórki miał nie obejmować tej części wiatrołapu, która istniała przed rozpoczęciem samowolnych robót budowlanych. Po ponownym rozpoznaniu organ I instancji do zaleceń Sądu nie odniósł się w ogóle, ani też nie skorygował rozstrzygnięcia w oczekiwanym przez Sąd kierunku; nakazem rozbiórki objął cały wiatrołap, nie uzasadniając w żaden sposób zmiany swojego stanowiska w tym zakresie. Organ odwoławczy posłużył się ogólnikiem, nie tłumacząc jednak, dlaczego część wiatrołapu, która nie powstała w wyniku nielegalnych robót budowlanych, nie może, "z punktu widzenia warunków technicznych", pozostać. Nie dostrzegł też organ odwoławczy, że stosowanie cytowanej przezeń zasady: "należy brać pod uwagę, czy jest możliwość dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego" ma na celu ochronę właśnie tej substancji, która powstała zgodnie z prawem (nawet kosztem pozostawienia tej wykonanej niezgodnie z prawem), a nie obejmowania jej nakazami. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że w istocie w ponownym postępowaniu nie doszło, sprzecznie z art. 153 ppsa, do realizacji wskazań Sądu. Przyczyna tego stanu nie została, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa , wyjaśniona. Podobnie, nie została wyjaśniona zmiana stanowiska co do zakresu orzeczonej rozbiórki. Nie ma żadnych przeszkód, aby kwestie te uzupełnione zostały w postępowaniu drugoinstancyjnym. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa zaskarżoną decyzję należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 kpa.