VII SA/Wa 968/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Prezydenta [...] kwotę 5385 (pięć tysięcy trzysta osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] wymierzające karę pieniężną w wysokości 19 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynków mieszkalnego, gospodarczego oraz gospodarczo- garażowego na działce nr ew. [...] przy ul. G. w W. Organ przytoczył art. 35 ust. 6 pkt 1 ww. Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. W myśl art. 35 ust. 8 cyt. ustawy, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Dalej wskazał, że 7 maja 2013 r. wpłynął wniosek o rozbiórkę ww. obiektów. Pismem z dnia 24 maja 2013 r. (po 17 dniach od wpływu wniosku), Prezydent [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania. Następnie, pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. (tj. po 52 dniach od wpływu wniosku), wydała zawiadomienie na podstawie art. 10 § 1 Kpa. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (tj. po 104 dniach od wpływu wniosku) organ wydała decyzję. Tym samym dopuścił się 39-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, co skutkuje karą pieniężną określoną w art. 35 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w wysokości 19 500 zł (39 dni x 500 zł = 19 500 zł). Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ powołując się na art. 10 § 1 Kpa, oraz utrwalone orzecznictwo stwierdził, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ww. Prawa budowlanego, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, tj. okresów zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu dla stron na zapoznanie się z aktami sprawy, czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 Kpa), gdyż są to zwykłe czynności postępowania nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6. Dlatego zawiadomienia z dnia 24 maja 2013 r. oraz z dnia 28 czerwca 2013 r., wydane na podstawie art. 10 Kpa, są zwykłymi czynnościami procesowymi. Nie podlegają zatem wliczeniu do 65 dni określonych w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie zwalnia z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw w kpa, nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym terminie. Dalej organ zwrócił uwagę na obowiązujące od 25 lutego 2015 r., nowe brzmienie art. 35 ust. 6 ustawy, wprowadzone ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 200), który przewiduje nałożenie kary na organ administracji publicznej w sytuacji naruszenia terminu: 1) 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji (...). Przepisy przywołane w zaskarżonym postanowieniu wskazują na prawidłową procedurę nakładania kar. Z uzasadnienia wynika jednoznacznie, że zachodzi wyłącznie przypadek przekroczenia terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Niemniej należało przywołać w podstawie prawnej pełny przepis, z uwzględnieniem jednostek redakcyjnych (w tym przypadku art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Skargę na ww. postanowienie złożył Prezydent [...] zarzucając : I. naruszenie przepisów postępowania poprzez : - nieuwzględnienie art. 7,8, 9, 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 kpa polegające na uznaniu, że dokonanie zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w wydaniu ww. decyzji; - art. 44 § 4 kpa polegające na jego pominięciu. II. naruszenie przepisów prawa materialnego : art. 35 ust. 6 Prawo Budowlane poprzez jego zastosowanie pomimo, że decyzję wydano w terminie 65 dni od złożenia wniosku - z uwzględnieniem okresów nie podlegających wliczeniu do tego terminu; art. 35 ust. 8 Prawo Budowlane poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień, III. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że decyzji nie wydano w ustawowym terminie. Prezydent [...] wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony czynności związane z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu, a następnie o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia, nie stanowią zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy. Wprawdzie z przytoczonego orzecznictwa wynika, że okresu niezbędnego do dokonania zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu nie można zaliczyć do czynności z art. 35 ust. 8 cyt. ustawy, to GINB słusznie wskazał, że zasada ta dotyczy sytuacji typowych. Natomiast w sytuacjach nadzwyczajnych, tj. gdy występują nadzwyczajne utrudnienia w sprawnej realizacji w/w czynności, czynności, obligatoryjnych w każdym postępowaniu, okres ich występowania powinien być odliczony od terminu na wydanie decyzji (wyrok WSA w W-wie z 7 marca 2007r., VII SA/Wa 2410/06 ). Według skarżącego organu takie okoliczności występowały w tej sprawie, gdyż od daty złożenia wniosku, tj. od 7.05.2013 r. do 19.08.2013 r., tj wydania decyzji upłynęło 104 dni. W dniu 24.05.2013 r. wysłano do 13-tu stron postępowania zawiadomienie o jego wszczęciu zgodnie z art. 61 ust 4 k.p.a. Cztery z zawiadomień zwrócił operator pocztowy jako niepodjęte przez adresatów. Jedno z nich, do M. S. pierwszy raz awizowano 11.06.2013 r., powtórnie 19.06.2013 r. i jako niepodjęte zwrócono dopiero 1.07.2013 r. Odliczeniu od terminu z art. 35 ust. 6 cyt. ustawy podlegał więc okres od 24.05.2013 r. (wydanie zawiadomienia) do 1.07.2013 r., (zwrot przesyłki wysłanej do ostatniej ze stron), łącznie 38 dni tj. okres w którym organ poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z ustalonego w toku postępowania adresu wynikało nadto, że adres W. C. to ul. B., [...]. Również i tą przesyłkę (jedną z czterech ) zwrócono do nadawcy, jako niepodjętą w terminie. Następnie w dniu 28.06.2013r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przy czym zawiadomienie do W. C. wysłano na w/w adres. Tym razem przesyłkę zwrócono z adnotacją "zwrot, adresat wyprowadził się, 8.07.2013r.". W tej sytuacji przeanalizowano system ewidencji ludności i ustalono nowy adres na który w dniu 16.07.2013r. wysłano ponownie zawiadomienie, które odebrano 26.07.2013r. Od 24.05.2013r. do 26.07.2013r., tj. 64 dni powinny zostać odliczone od 104 dni, przez które trwało postępowanie, co oznacza, że decyzja została wydana w terminie 40-tu dni. Organ nie może ponosić winy i odpowiedzialności za zaniedbania właścicieli nieruchomości co do ujawniania w rejestrze gruntów ich aktualnych adresów zamieszkania oraz za nie podejmowanie awizowanych przesyłek. Skarżący przytoczył art. 35 ust. 8 ustawy podnosząc, że zaniedbanie właściciela w przypadku zmiany m.in. miejsca zamieszkania nie może obciążać organu. Jest to wina strony, niezależna od organu. Wymienione czynności (oczekiwanie na dowody doręczenia, w tym doręczenia zastępcze, powtórne ustalanie adresu i wysyłanie korespondencji) stanowiły zatem opóźnienie podlegające odliczeniu od ustawowego terminu wydania decyzji, gdyż wynikły z przyczyn całkowicie niezależnych od organu Zdaniem skarżącego, w postępowaniu w trybie art. 35 Prawo budowlane prowadzonym z udziałem stron, wymagającym wielokrotnego kierowania i skutecznego doręczania korespondencji do wszystkich stron, czasu między wysyłką, a doręczeniem ostatniej stronie nie wlicza się terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – zw. p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd ma zatem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej przedstawione. Zaznaczenia wymaga przede wszystkim to, że organy obu instancji nałożyły karę, o której mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wskazać zatem trzeba, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji, o której mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego było wyeliminowanie dość licznych przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowań toczących się w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Szybkość tego postępowania podyktowana jest bowiem przede wszystkim względami finansowymi i organizacyjnymi. Inwestor niewątpliwie angażuje w proces budowlany nie tylko znaczne środki finansowe, ale i czas. Zobowiązany jest nie tylko do zgromadzenia wymaganej dokumentacji. Budowa jest bowiem realizowana na zlecenie inwestora (lub przez samego inwestora), który z mocy art. 18 Prawa budowlanego winien zorganizować proces budowy, w tym między innymi zapewnić wykonywanie i nadzór nad wykonywaniem czynności związanych z realizacją budowy oraz nad prowadzonymi robotami, przez osoby uprawnione do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w wymaganym zakresie i specjalności (projektanta, kierownika budowy, czy inspektora nadzoru inwestorskiego w przypadku budów, dla których jest wymagane w przepisach prawa ustanowienie inspektora). Oprócz ww. osób może okazać się niezbędnym włącznie w proces budowy innych specjalistów z odpowiednimi uprawnieniami, np. geodety, geologa, archeologa i innych. Zamiarem ustawodawcy w omawianym przepisie była zatem w pierwszej kolejności ochrona inwestora przed zbyt długim procedowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a więc do wydania decyzji uprawniającej do rozpoczęcia budowy bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę i jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Zauważyć należy, że żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczący rozbiórki obiektu budowlanego, nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania art. 35 ust. 6 cyt. ustawy. Art. 31 Prawa budowlanego reguluje kwestie związane z rozbiórką budynków (pozwoleniem , zgłoszeniem), budowli, obiektów budowlanych; nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę; termin rozpoczęcia robót zabezpieczających i rozbiórkowych, art. 32 ust. 1 i 2 cyt. ustawy określa m.in. warunki wydania pozwolenia na rozbiórkę, w art. 33 ust. 4 wymieniono załączniki niezbędne do wydania pozwolenia na rozbiórkę. W omawianych przepisach ustawodawca wyraźnie wyodrębnia wymogi, jakie muszą być spełnione przy wydaniu pozwolenia na rozbiórkę i przy wydaniu pozwolenia na budowę. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba mieć na uwadze przede wszystkim znaczenie słów danego języka oraz założenie, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów. Nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej przyczyny. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa wkraczałyby w obszar należący wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Skoro wolą ustawodawcy było, aby kara wymieniona w art. 35 ust. 6 dotyczyła wyłącznie nieterminowego wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, to przepis ten nie znajduje zastosowania do decyzji wydawanych w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Z tych względów Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały błędnej wykładni omawianego przepisu, co skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem do spraw, których przedmiotem jest rozbiórka obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 8 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. (Dz.U z dnia 5 listopada 2015r. poz. 1805).