IV SAB/Po 80/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. R. S. wystąpił do Marszałka Województwa W. w trybie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 r. z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. nagrania z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] (dalej: "Szpital w G."), odbytych podczas posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r. Ponadto na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. skarżący wniósł o udzielenie pisemnej odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy Departament Zdrowia Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. dysponuje nagraniami z wcześniejszych postępowań konkursowych na stanowiska dyrektorów podmiotów leczniczych i czy uprzednio takie nagrania tworzono, posiadano, przetwarzano oraz przechowywano? 2. Jakie przesłanki zdecydowały o odstąpieniu przez przewodniczącego komisji konkursowej od poinformowania kandydatów na stanowisko Dyrektora Szpitala w G. o rejestracji przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej w formie zapisu dźwięku? 3. Czy nagranie z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Szpitala w G. zachowało się na nośniku pierwotnym, którego istnienie umożliwia weryfikację autentyczności nagrania? 4. W jakim celu, biorąc pod uwagę stanowisko organu, wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., w świetle którego przedmiotowe nagrania nie stanowią integralnej części protokołu z przebiegu postępowania konkursowego, zdecydowano się na utrwalanie przebiegu rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami w formie zapisu dźwięku? 5. Czy organ nadał przedmiotowym nagraniom moc dowodową i czy w oparciu o ich zawartość podjął decyzję w sprawie? W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w protokole z przebiegu postępowania konkursowego widnieje zapis: "szczegółowa informacja z przebiegu rozmów przeprowadzonych z kandydatami na stanowisko Wojewódzkiego Szpitala [...] w G. zostanie zapisana na nośnikach: CD oraz pendrive". Mimo wielu wniosków o udostępnienie powyższego materiału w drodze elektronicznej, żadne pliki nie zostały przekazane. Chęć zapoznania się ze szczegółowym przebiegiem posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r. dotyczy interesu prywatnego i publicznego. Ponadto skarżący chciałby poznać zadawane pytania i udzielane odpowiedzi, a w konsekwencji atrybuty, wykształcenie, uprawnienia, doświadczenia zawodowe, kompetencje i wiedze kontrkandydata, jednomyślnie rekomendowanego Zarządowi Województwa. Udostępnienie wymienionych nagrań pozwoli również odtworzyć przebieg posiedzenia komisji konkursowej, który nie został szczegółowo udostępniony w przedłożonym wcześniej protokole. Działania podejmowane przez skarżącego wiążą się bowiem z wątpliwościami dotyczącymi prawidłowości prac komisji konkursowej. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Zdrowia – Urząd Marszałkowski Województwa W. w P. udzielił następującej odpowiedzi: 1. Departament Zdrowia dysponuje nagraniami z wcześniejszych postępowań konkursowych. 2. Przewodniczący komisji konkursowej nie poinformował kandydatów biorących udział w rozmowach kwalifikacyjnych, gdyż urządzenie nagrywające znajdowało się na stole, w widocznym miejscu. Działania w tym zakresie były transparentne. Nagrania należy więc traktować jedynie jako materiał roboczy, pomocniczy dla potrzeb komisji konkursowej w celu napisania protokołu z wyboru kandydata, który to protokół jest oficjalnym dokumentem podsumowującym procedurę konkursową w rozumieniu § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182 z późn. zm.). 3. Nagrania z przebiegu rozmów z kandydatami zachowały się na nośniku pierwotnym. 4. Przedmiotowe nagrania nie stanowią integralnej części protokołu z przebiegu postępowania konkursowego, a na ich utrwalenie zdecydowano się w celu ewentualnego ponownego odsłuchania przeprowadzonych rozmów, w sprawach wątpliwych lub wymagających wyjaśnienia. 5. Organ podjął decyzję w sprawie na podstawie rekomendacji komisji konkursowej, która z kolei podjęła swoją decyzję w zakresie rekomendowania na podstawie rozmów z poszczególnymi kandydatami, w wyniku głosowania tajnego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący ponownie zażądał udostępnienia nagrania z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Szpitala w w G., odbytych podczas posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Zdrowia – Urząd Marszałkowski Województwa W. w P. wskazał, że przedmiotowe nagrania nie stanowią informacji publicznej, a także nie są integralną i kluczową częścią protokołu. Protokół z posiedzenia komisji konkursowej został udostępniony skarżącemu w dniu [...] czerwca 2019 r., zgodnie z § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia. R. S. wezwał następnie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Województwa do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową udostępnienia nagrań z przebiegu rozmów z kandydatami na stanowisko Dyrektora Szpitala w G., odbytych podczas posiedzenia komisji konkursowej w dniu [...] czerwca 2017 r. W treści wezwania powtórzono wywody zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi organ administracji publicznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Skargę na bezczynność Zarządu Województwa w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożył R. S., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.. Skarżący wniósł o 1. zobowiązanie Zarządu Województwa do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenia od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. ogłoszono w dniu [...] czerwca 2017 r. konkurs na stanowisko Dyrektora Szpitala w G.. R. S. przystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. do rozmowy kwalifikacyjnej, przeprowadzonej w ramach posiedzenia komisji konkursowej. Zaproszenie na posiedzenie przekazano pocztą elektroniczną i telefonicznie dzień wcześniej, tj. w dniu [...] czerwca 2017 r. Po zakończeniu rozmowy kwalifikacyjnej skarżący dostrzegł poważane uchybienia formalne i proceduralne, mogące skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania konkursowego. W konsekwencji jeszcze tego samego dnia R. S. wystąpił do Marszałka Województwa W. o udostępnienie dokumentów z postępowania konkursowego, tj. kopii protokołu z przebiegu tego postępowania, oceny formalnej i merytorycznej złożonych ofert oraz informacji o przebiegu postępowania z udziałem kandydatów, przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2017 r. Poproszono zarazem o potraktowanie sprawy jako pilnej. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący wystąpił o wstrzymanie procedowania Zarządu Województwa w sprawie powołania Dyrektora Szpitala w G. z uwagi na wspomniane uchybienia proceduralne. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący został wezwany do przedstawienia tych uchybień. Wobec tego R. S. ponowił wniosek o udostępnienie kopii protokołu z przebiegu postępowania konkursowego. W dniu [...] czerwca 2017 r. przekazano w drodze elektronicznej protokół z posiedzenia komisji konkursowej. Następnie dokument ten przesłano także na adres skarżącego. W protokole tym znajduje się wzmianka: "szczegółowa informacja z przebiegu rozmów przeprowadzonych z kandydatami na stanowisko Wojewódzkiego Szpitala [...] w G. zostanie zapisana na nośnikach: CD oraz pendrive". Skarżący wystąpił zatem o uzupełnienie protokołu o brakujące załączniki, wywodząc, że stanowią one integralną i kluczową część protokołu. Dokument ten został bowiem pozbawiony części motywacyjnej, na podstawie której Zarząd Województwa mógłby wnioskować, że dokonany wybór rzeczywiście zasługuje na aprobatę organu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano skarżącego o przyjęciu rekomendacji komisji konkursowej w sprawie zatrudnienia M. C. na stanowisku Dyrektora Szpitala w G.. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący wystąpił zatem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, wskazując w szczególności na nieudostępnienie wspomnianych nagrań. W dniu [...] lipca 2017 r. R. S. złożył kolejny wniosek o uzupełnienie załączników do kopii protokołu z postępowania konkursowego, tj. szczegółowej informacji z przebiegu rozmów z kandydatami, zapisanych na nośnikach CD i pendrivie. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmówiono udostępnienia załączników, podnosząc, że przedmiotowe nagrania nie stanowią integralnej i kluczowej części protokołu. Dyrektor Departamentu Zdrowia Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. oświadczył zarazem, że protokół został już udostępniony skarżącemu zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Wobec tego skarżący złożył opisany wyżej wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. W otrzymanej odpowiedzi organ administracji publicznej nie odniósł się do kwestii przekazania rozważanych nagrań. Poza nieustosunkowaniem się do wniosku o udostępnienie informacji wątpliwości w ocenie skarżącego budzi celowość nagrywania posiedzenia komisji konkursowej, skoro czynności dokonujące się w trakcie jej obrad powinny być utrwalone w protokole. Co więcej, uczestnicy postępowania konkursowego nie byli informowani o nagrywaniu rozmowy. Położenie urządzenia nagrywającego w widocznym miejscu nie jest równoznaczne z uznaniem, że takie działania są dopuszczalne i transparentne. Zastrzeżenia budzi również brak chęci przekazania nagrań, choć pozwoliłyby one rozwiać wątpliwości dotyczące przebiegu procedury konkursowej. Z uwagi na nieudostępnienie nagrań sporządzony protokół należy uznać za wybrakowany, co z kolei pozwala domniemywać, że organ administracji publicznej mógł nie zapoznać się w pełni z przebiegiem postępowania konkursowego i przesłankami, którymi powinna kierować się komisja konkursowa. Nie ulega wątpliwości, że treść nagrań rozmowy z kandydatami, przeprowadzonych podczas posiedzenia komisji konkursowej, stanowi informacje publiczną. Taki wniosek wzmacnia wzmianka w protokole komisji konkursowej, z której wynika, że szczegółowa informacja o przebiegu rozmów kwalifikacyjnych została utrwalona na płycie CD i pendrivie. Załączniki te stanowią zatem integralną część protokołu. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej uchyla się od podjęcia stosownych czynności, zastępując je niemającymi mocy wiążącej czynnościami faktycznymi, tj. kierowaniem w drodze elektronicznej pism pozbawionych cech konstytutywnych decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że skarżący uzyskał żądana informację publiczną, tj. protokół postępowania konkursowego. Nie przekazano mu natomiast materiałów zawierających nagrania z przebiegu rozmów komisji konkursowej z poszczególnymi kandydatami. Zarząd Województwa zajmował w tej kwestii konsekwentnie stanowisko, w świetle którego takie nagrania nie stanowią informacji publicznej. Dlatego uznano, że ustawodawca nie przewiduje obecnie obowiązku udostępnienia powyższych danych. Z tego samego powodu nie wydano również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Takie rozstrzygnięcie wydaje się bowiem tylko wtedy, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie można zatem postawić organowi administracji publicznej zarzutu pozostawania w bezczynności. Zarząd Województwa zaznaczył ponadto, że art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 z późn. zm., dalej: "u.d.l.") oraz przepisy powołanego rozporządzenia stanowią lex specialis w stosunku do przepisów wymienionej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności § 15 cytowanego rozporządzenia przewiduje, że z czynności komisji konkursowej sporządza się pisemny protokół, który następnie udostępnia się do wglądu kandydatom biorącym udział w konkursie, na ich żądanie. Wymóg ten został spełniony w niniejszej sprawie. Żaden przepis nie wprowadza natomiast obowiązku nagrywania rozmów z kandydatami i następnie udostępniania tych nagrań. Jeżeli jednak takie nagrania zostaną sporządzone, stanowią one materiał pomocniczy dla komisji konkursowej i osoby opracowującej protokół. Nie mają one jednak statusu informacji publicznej. Nigdy też organ administracji publicznej nie twierdził, że rozważane nagrania zaliczają się do istotnych składników protokołu. Na niemożność uznania tych nagrań za informacje publiczne przemawia również ich treść. Utrwalono bowiem na nich przede wszystkim pytania komisji konkursowej i odpowiedzi kandydatów. Nagranie te nie odpowiadają zatem opisowi zawartemu w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odpowiedzi kandydatów są mianowicie wypowiedziami prywatnych osób, dotyczą ich poglądów, opinii, stanowisk i propozycji. Nierzadko zawierają one osobiste i wrażliwe informacje dotyczące kandydata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca zastrzega jednak w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z art. 2 u.d.i.p., każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej to prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że R. S. w świetle przytoczonego przepisu był czynnie legitymowany do występowania z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Jak wynika z art. 6 ust. 2 pkt 3 u.d.l., jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Taki status posiada z kolei Szpital w G.. W konsekwencji Zarząd Województwa, jako podmiot prowadzący Szpital w G., mógł być adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Powyższe uwagi należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy dane, których udostępnienia domagał się skarżący, stanowią informację publiczną. Należy przy tym wyjaśnić, że we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. R. S. zadał organowi administracji publicznej pięć pytań. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Zarząd Województwa udzielił odpowiedzi na powyższe pytania. Skarżący zakwestionował w tej mierze tylko odpowiedź udzieloną na pytanie nr 4, dotyczące udostępnienia nagrania z obrad komisji konkursowej, które w jego ocenie stanowiło załącznik do protokołu. W pozostałym zakresie należy uznać, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. załatwiło wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. Konkluzja ta nie była bowiem podważana przez żadną ze stron. Organ administracji publicznej wywodził zarazem, że wspomniane nagranie nie stanowi w ogóle informacji publicznej, wobec czego żądanie skarżącego jest w tym zakresie bezzasadne. Sąd przychylił się do stanowiska organu jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną uznaje się informację o sprawach publicznych. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z tej perspektywy istotnego znaczenia nabierają przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Jak wynika z § 15 ust. 1 powyższego aktu wykonawczego, komisja konkursowa sporządza ze swoich czynności protokół postępowania konkursowego, który podpisują wszyscy członkowie komisji konkursowej obecni na posiedzeniu. Zgodnie z § 15 ust. 2 tego aktu wykonawczego, protokół udostępnia się do wglądu kandydatom biorącym udział w konkursie, na ich żądanie. Przepis ten precyzuje zatem sposób udostępniania informacji zgromadzonych w toku postępowania konkursowego. Przepisy wymienionego rozporządzenia nie przewidują obowiązku utrwalania rozmów kwalifikacyjnych, ani tym bardziej załączania nagrań do protokołu. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej nie może zastosować wspomnianego środka technicznego. W takim przypadku nagranie ma jednak wyłącznie charakter pomocniczy i służy prawidłowemu przygotowaniu ostatecznego dokumentu, jakim w rozpatrywanej sprawie jest protokół z komisji konkursowej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że organ administracji publicznej nadawał przedmiotowym nagraniom wyłącznie służebny i użytkowy charakter. Nie miały one nigdy stanowić integralnej pod względem merytorycznym części protokołu. Konsekwentnie zatem rozważane nagrania nie są również objęte zakresem zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z § 15 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Utrwalenie rozmów przeprowadzonych przez komisję konkursową z kandydatami należy kwalifikować jako sporządzenie dokumentu wewnętrznego. Takie opracowanie nie jest bowiem skierowane do podmiotów zewnętrznych, adresatów rozstrzygnięcia. Celem dokumentu wewnętrznego jest tylko wymiana informacji, zgromadzenie niezbędnych materiałów, uzgodnienie poglądów i stanowiska. Omawiane materiały mogą również zawierać cząstkowe projekty rozstrzygnięcia, jakie zostanie podjęte przez organ administracji publicznej. Nie zmienia to jednak faktu, że opracowania te nie stanowią informacji publicznej i w braku przepisu szczególnego nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy przyjąć, że nagrania z przebiegu obrad komisji konkursowej z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowią dokument wewnętrzny o charakterze pomocniczym. Nie były one merytorycznym załącznikiem do protokołu sporządzonego na potrzeby postępowania konkursowego i nie podlegały przekazaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. wystarczające było pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej dotyczy bowiem tylko tych sytuacji, gdy dane stanowią informację publiczną, lecz w ocenie organu administracji publicznej nie powinny być udostępnione. W konsekwencji nie można uznać, że Zarząd Województwa znajdował się w stanie bezczynności. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).