II OSK 1617/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 956/17 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. oddalił skargę L. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej również jako "ZWINB") z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez L. K., uchylił decyzję ZWINB w S. z dnia [...] listopada 2016 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie zainicjowanej odwołaniem L. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2016 r., którą to decyzją organ ten odmówił nałożenia na J. G. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, związanych z budową linii energetycznej kablowej, zasilającej szlaban ustawiony na parkingu położonym na terenie działki nr [...] w N., gm. R., do stanu zgodnego z prawem. Ponownie rozpatrując sprawę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej "k.p.a."), orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, ZWINB w S. świadomie nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wykonania wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2017 r. wydanego w sprawie II SA/Sz 1443/16. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przypomniał, że zarówno organy rozpoznając ponownie sprawę, jak i Sąd w niniejszym postępowaniu, na podstawie art. 153 p.p.s.a., pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniej opisanym wyroku WSA. W wyroku tym Sąd uznał, między innymi, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym w związku z zawiadomieniem skarżącego. Sąd wyjaśnił, że jeżeliby na skutek samowolnie wykonanych robót budowalnych doszło do naruszenia prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, to skarżący posiadałby interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy dot. samowolnie wykonanych robót budowlanych. W tej sytuacji Sąd nakazał organom ustalenie, w jaki sposób geodeta określił przebieg granicy działki nr [...], a także w jaki sposób ustalił trasę ułożenia kabla energetycznego, w szczególności, czy znajduje się on w granicy działki, czy jego fragment, bądź fragmenty zostały umieszczone na terenie nieruchomości skarżącego, czy też w całości znajduje się on poza terenem działki nr [...] i dopiero na tej podstawie dokonać oceny, czy i w jaki sposób inwestycja wpływa na nieruchomość skarżącego. Sąd I instancji rozstrzygając sprawę na aktualnym etapie stwierdził, że niewątpliwie organ odwoławczy wykonał opisane powyżej zalecenia zawarte w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1443/16. Organ wezwał uprawnionego geodetę R. C. do złożenia wyjaśnień w sprawie wykonanej przez niego geodezyjnej inwentaryzacji kabla energetycznego biegnącego od budynku nr [...] na terenie działki nr [...] do bramy wjazdowej na parking na terenie działki nr [...] w N., a złożone przez geodetę pisma rozwiewają, w ocenie Sądu, wątpliwości co do sposobu ustalenia przebiegu spornego kabla energetycznego, a także trasy jego przebiegu. Zdaniem Sądu, nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające odmówienie wiarygodności złożonym przez geodetę wyjaśnieniom. Dla podważenia wiarygodności twierdzeń geodety nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające samo stwierdzenie skarżącego, że inwentaryzacja kabla odbywała się na zlecenie osoby żywotnie zainteresowanej ustaleniem jego przebiegu skoro skarżący nie wskazuje żadnych dowodów przeciwnych mogących świadczyć o wadliwości stanowiska geodety. Fakt posiadania przez geodetę stosowanych uprawnień do wykonywania prac geodezyjnych powoduje, że roboty przez niego wykonane korzystają z domniemania wiarygodności. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż na skutek usunięcia punktów granicznych brak jest możliwości ustalenia przebiegu granicy działki. Rację Sąd przyznał organowi, iż uprawniony geodeta jest w stanie na podstawie dokumentacji i oględzin odtworzyć przebieg granicy. Oznacza to, że w zakresie tego zarzutu Sąd, będąc związany wcześniejszym prawomocnym orzeczeniem, nie może ponownie się wypowiadać. Wreszcie Sąd wskazał również, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że inwentaryzację kabla energetycznego z dnia [...] czerwca 2016 r. wykonał geodeta R. C. To jego podpis wraz z pieczątką, jako wykonawcy, widnieje na tym dokumencie. Natomiast geodeta Z. K. umieścił swój podpis wraz z pieczątką w imieniu Starosty G., tj. organu potwierdzającego wykonanie dokumentu w ramach prac geodezyjnych i kartograficznych i przyjęcie wykonanego dokumentu do ewidencji materiałów zasobu. W związku z powyższym, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dysponował, w ocenie Sądu, wiarygodnym dowodem potwierdzającym, iż sporny kabel energetyczna przebiega poza terenem należącej do skarżącego działki nr [...], a tym samym skarżący nie posiadał interesu prawnego w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych przez J. G. robót budowlanych, nie przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu i nie jest uprawniony do skutecznego wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł L. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż stroną postępowania legalizacyjnego mogą być jedynie ci właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy wykażą, iż sporna inwestycja przynajmniej częściowo biegnie przez teren ich nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż źródłem interesu prawnego strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - są także przepisy kodeksu cywilnego, a zatem uprawnienie do bycia stroną analizowanego postępowania posiadają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonymi robotami budowlanymi, ale też takie, na których nieruchomości obiekt po wykonaniu określonych robót budowlanych może oddziaływać, 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Sąd wydający zaskarżony wyrok związany był oceną prawną ograniczającą przypisanie skarżącemu interesu prawnego jedynie do takiej sytuacji, w której okazałoby się, iż samowolnie wykonane prace budowlane naruszyły jego prawo własności (poprzez ich umiejscowienie w granicach należącej do niego działki), podczas gdy wniosek ten nie znajduje poparcia w treści uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie (wydanego w sprawie II SA/Sz 1443/16) i jest wyrazem dowolnej i nieuzasadnionej interpretacji rozszerzającej zapatrywań prawnych wyrażonych w analizowanym wyroku, zwłaszcza w świetle jednoznacznego sformułowania zawartego w uzasadnieniu analizowanego wyroku zgodnie z którym "interes prawny w rozstrzygnięciu posiadają również te podmioty, które wywodzą go z prawa własności nieruchomości sąsiednich", 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wykonał prawidłowo zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2017 roku wydanym w sprawie II SA/Sz 1443/16 pomimo, iż organ ten zaniechał prawidłowych czynności w przedmiocie ustalenia w jaki sposób geodeta określił przebieg granicy działki nr [...], a także w jaki sposób ustalił trasę ułożenia kabla energetycznego w szczególności: czy znajduje się on w granicy działki nr [...], czy jego fragmenty zostały umieszczone na terenie nieruchomości skarżącego, czy też w całości znajduje się on poza terenem przedmiotowej działki, a oczywistym jest, iż dopiero na tej podstawie organ mógł dokonać oceny tego czy i w jaki sposób inwestycja wpływa na nieruchomość skarżącego; W ocenie skarżącego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zaniechał wykonania ciążącego na nim - w powyższym zakresie - obowiązku poprzestając na uzyskaniu szczątkowych i niekonkretnych informacji od geodety które nie polegają na prawdzie, 4) art. 109 p.p.s.a., art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z § 46 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, poprzez brak odroczenia rozprawy w sytuacji, gdy nieobecność skarżącego spowodowana była znaną sądowi przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć i brak było wniosku strony o rozpoznanie sprawy w czasie jej nieobecności - przeciwnie nawet, pismem z dnia [...] stycznia 2018 L. K. wniósł o umożliwienie mu udziału w rozprawie za pośrednictwem wideokonferencji (w której uczestniczyłby za pośrednictwem Sądu Rejonowego w Starachowicach), ewentualnie o wyznaczenie innego terminu rozprawy celem umożliwienia mu wzięcia udziału w rozprawie a wniosek swój motywował tym, iż z uwagi na stan zdrowia nie był w stanie wziąć udziału w rozprawie w wyznaczonym przez Sąd terminie- co powinno prowadzić do odroczenia terminu rozprawy, bez którego doszło do pozbawienia skarżącego udziału w rozprawie, 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, zdaniem skarżącego opisane oddalenie stanowi przy tym wynik niepodjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia całokształtu sprawy oraz zignorowania wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2017 r. wydanego w sprawie II SA/Sz 1443/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawowym zagadnieniem, z którym związana jest skarga kasacyjna jest wykładnia art. 28 k.p.a. i związane z nią pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że pojęcie strony w rozumieniu k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego (zob. K.Wąsowski [w:] M.wierzbowski, A. Wiktorowska. KPA Komentarz, wyd 2, Warszawa 2013, s. 182). Nieuprawnione jest zatem twierdzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, że źródłem interesu prawnego strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są także przepisy kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważa kwestii domniemanego przez skarżącego ograniczenia dla swobodnego wykonywania przez skarżącego niektórych uprawnień przysługujących mu jako właścicielowi dz. [...] w sytuacji gdy w sprawie nie wykazał on, że prowadzony przez inwestora proces inwestycyjno-budowlany narusza wprost jego prawo własności. W celu wyjaśnienia wątpliwości co do takich naruszeń WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. II SA/Sz 1443/16 nakazał organom ustalenie czy w wyniku wykonania robót budowlanych doszło do naruszenia prawa własności skarżącego. Należy przypomnieć, że ustalenia te zakończyły się stwierdzeniem, że ułożenie spornego kabla energetycznego w żaden sposób nie wchodzi w teren działki nr [...]. W tym miejscu należy zgodzić się z Sądem I instancji, że niesłuszne są zarzuty skarżącego dotyczące niesprawdzenia w jaki sposób geodeta określił przebieg granicy działki nr [...], a także w jaki sposób ustalił trasę ułożenia kabla energetycznego. Sąd wyjaśnił, że sam fakt posiadania przez geodetę stosownych uprawnień do wykonania prac geodezyjnych powoduje, że roboty przez niego wykonane korzystają z domniemania wiarygodności. Ocenę tę w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Organ nie posiada bowiem stosownych uprawnień do kwestionowania oceny fachowców w danej dziedzinie. Może jedynie sprawdzić czy osoby te posiadają ważne uprawnienia. Zarzut podważający prawidłowe wykonanie pomiarów również nie został poparty żadnymi dokumentami, np. opinią innego geodety, który dokonałby odmiennych ustaleń. Strona w trakcie postępowania kwestionuje jedynie metody pracy posiadającego uprawnienia fachowca. Organ i Sąd I instancji oparły się na opinii geodety mgr inż. R. C., że przebieg kabla energetycznego uwidocznionego na mapie z inwentaryzacji, znajduje się w całości poza terenem działki [...]. Jednocześnie skarżący kasacyjnie podnosi, że geodeta w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał, że nie sprawdzono w terenie istnienia punktów granicznych działki [...], przez co nie można dokładnie określić położenia kabla względem granicy. Sąd zwraca jednak uwagę, że geodeta wskazał, że ustalenie takich punktów jest możliwe jedynie na zlecenie właściciela działki. Niezrozumiałe jest zatem czemu skarżący nie podjął takich działań w celu podważenia opinii geodety. Dodatkowo oczywistym jest, że sam fakt trudności z ustaleniem w niektórych miejscach odległości kabla od granicy działki nie podważa sam w sobie opinii geodety, że przebieg kabla znajduje się poza granicami działki skarżącego. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. II SA/Sz 1443/16 wyjaśniał, że "uprawniony geodeta jest w stanie na podstawie dokumentacji i oględzin odtworzyć przebieg granicy". Ponadto wątpliwość sądu na początkowym etapie sprawy budziło, że inwentaryzacja geodezyjna przedłożona przez inwestora została sporządzona wyłącznie w formie graficznej bez części opisowej. Zatem oświadczenie uprawnionego geodety, iż zgodnie z jego fachową wiedzą można stwierdzić, że położenie spornego kabla znajduje się poza terenem działki skarżącego, w obliczu nieposiadania przez organy i Sąd odmiennej opinii innego fachowca, uprawniało do przyjęcia, że skarżący nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym zasadnie Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę. Z powyższych przyczyn NSA za niezasadny uznał zarzut naruszenie art. 153 p.p.s.a., uznając, iż nie ma podstaw do kwestionowania wykonania przez organy zaleceń zawartych w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. II SA/Sz 1443/16. W związku z faktem, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez organy i uznał za zasadne oddalenie wniesionej skargi niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a należy stwierdzić, że stawiennictwo przed sądem nie jest obowiązkowe, a strona nie mogąca uczestniczyć w rozprawie np. z powodów zdrowotnych ma możliwość ustanowienia pełnomocnika, który przedstawi jej stanowisko sądowi. Skarżący został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy lecz nie skorzystał z pomocy pełnomocnika. Należy stwierdzić, że sąd może odroczyć rozprawę jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą której nie można przezwyciężyć. Taką przeszkodą nie mogą być jednak problemy zdrowotne strony, które nie są sytuacją nagłą i nieprzewidywalną. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.