II SA/Ke 757/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H.F. od decyzji Starosty z dnia [...] umarzającej postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...], Jęgrzna, Zalezianka, Występa gmina Suchedniów (obecnie gmina Łęczna), w części dotyczącej działek położonych we wsi [...] oznaczonych przed rozpoczęciem scalenia nr [...] o pow. 0,13 ha (obecnie działka nr [...] o pow. 0,1348 ha) i nr [...] o pow. 0,25 ha (obecnie działka [...] o pow. 0,2175 ha), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stwierdzono nieważność wydanej w dniu [...] przez Wojewodę decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], Jęgrzna, Zalezianka, Występa gmina Suchedniów, w części dotyczącej działek położonych we wsi [...] oznaczonych nr [...] o pow. 0,22 ha wydzielonej dla A. F. oraz działki oznaczonej numerem [...] o pow. 0,14 ha, wydzielonej dla B. i W. F. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak w aktach postępowania scaleniowego zgody A. i H. małż. F. oraz B. i W. małż. F. na objęcie postępowaniem scaleniowym ich gruntów pod zabudowaniami i na zmianę granic działek siedliskowych i tym samym na dotrzymanie treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów, który określa, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właścicieli. Organ zauważył dalej, że H. K. i H.F. oświadczyły, że nie wyrażają zgody, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów na przeprowadzenie postępowania scaleniowego odnośnie zabudowanej działki ewidencyjnej oznaczonej przed rozpoczęciem scalenia numerem: [...] o pow. 0,25 ha (obecnie działka nr [...]), stanowiącej ówcześnie własność A. i H. F. ów. Z kolei A. K. , D. F. , I. F. , J. F. , J. F. , S. F. i T. F. wezwani pismem z dnia 12 października 2015 r. do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na objęcie postępowanie scaleniowym działki nr ewid.[...], oznaczonej przed rozpoczęciem scalenia numerem [...] z informacją, że brak złożonego oświadczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma będzie potraktowany jako brak zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym zabudowanej działki nr ewid. [...] – nie złożyli wskazanych oświadczeń. Z uwagi na śmierć J. F. – współwłaściciela działki nr [...]i brak możliwości wezwania do udziału w postępowaniu jego spadkobierców, postanowieniem Sądu Okręgowego w Kielcach kuratorem spadku po J. F. została ustanowiona A.P., która wyraziła zgodę na objęcie postępowaniem scaleniowym działki nr [...]/2. Organ nie uzyskał jednak zgody współwłaścicieli zabudowanej działki nr [...] na objęcie jej postępowaniem scaleniowym. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji zauważył, że mający w sprawie zastosowanie przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów uległ zmianie na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2013 r. (Dz.U. 2013.1157). Stosownie jednak do przepisu art. 2 tej ostatniej ustawy, do postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 16 października 2013 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Również dotychczasowe przepisy stosuje się do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Dlatego Kolegium rozpatrzyło merytorycznie odwołanie stron w oparciu o przepisy obowiązujące do chwili dokonania wspomnianej wyżej zmiany. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o scaleniu w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r. (Dz.U.2013.1157), grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Wynikająca z tego przepisu i powszechnie przyjmowana w orzecznictwie zgoda właściciela, jako konieczny warunek objęcia zabudowanej działki scaleniem, nie może być domniemana i musi być wyraźnie udzielona, ustnie lub pisemnie, przy czym ustna zgoda musi być utrwalona w protokole włączonym do akt sprawy. Z akt sprawy wynika, że grunty oznaczone numerami ew. [...]i [...] są nieruchomościami zabudowanymi. W takim przypadku niewątpliwie wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na dokonanie scalenia. Tymczasem H. K. i H.F. oświadczyły, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie scalenia gruntów w odniesieniu do zabudowanej działki ewidencyjnej oznaczonej przed scaleniem numerem: [...] o pow. 0,25 ha (obecnie działka nr [...]), stanowiącej ówcześnie własność A. i H. F. Na podstawie zgromadzonych dowodów Kolegium ustaliło, że uzyskano zgodę współwłaścicieli działki nr [...]na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych, tj. obecnej działki nr [...]/2. Jednak brak jest zgody współwłaścicieli działki nr [...] na objęcie postępowaniem scaleniowym zabudowanej działki ewidencyjnej o obecnym numerze [...], oznaczonej przed rozpoczęciem scalenia numerem [...]. Skoro przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z urzędu w sytuacji, gdy przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu wymaga wniosku właściciela nieruchomości, brak uzyskania tej zgody na prowadzenie takiego postępowania stanowi podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 2 kpa. W skardze z dnia 3 października 2017 r. H.F. sformułowała prośbę o usunięcie z jej własności W. F. z jej córką A. i jej mężem R. P., zamieszkałych w miejscowości [...]. Wyjaśniła, że działka, na której mieszkają wymienione osoby należała do rodziców skarżącej, P. i M. F. Cała działka ma 36 arów oraz 20,50 m szerokości. Ponieważ do tej działki należało czworo spadkobierców, a H.F. nabyła jej trzy części, powinna mieć 27 arów w działce o szerokości 15,40 m. Tymczasem ma jedynie 22 ary i 13,50 m, gdyż brakującą powierzchnię i szerokość "przybrała" sobie W. F. z córką A. i jej mężem. W konsekwencji dom uczestników stoi na działce skarżącej obok jej domu, przez co dwa jej mieszkania nie mają okien, w ich miejscu stoi ściana domu uczestników. Wnosi w związku z tym o usunięcie domu sąsiadów z 2 metrów z jej działki. Skarżąca na poparcie swych wniosków powołała się na ustalenie przez Sąd Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej w wyroku z 5 lipca 1960 r. granicy, w której był płot. Płot ten jednak został przez sąsiadów zniszczony w celu zabrania części gruntu skarżącej. Skarżąca podniosła też, że na zabranym jej pasie gruntu sąsiedzi nasadzili wiele różnych drzew i krzewów, które szkodzą jej drzewom i krzewom owocowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. skarżąca poparła skargę, ale nie była w stanie sprecyzować, jakiej decyzji i jakiego organu ona dotyczy. Po okazaniu jej decyzji SKO z dnia [...], znak [...] oświadczyła, że decyzję tę zaskarżyła do WSA w Kielcach i nie podoba jej się w niej to, że sąsiedzi W. F. z córką A. i zięciem "przybierają" sobie jej działkę. Poprosiła też Sąd o zobowiązanie sąsiadów do usunięcia drzewek, które utrudniają jej dostęp do jej drzewek i krzewów owocowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2017.1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). Z ostatnio przytoczonego przepisu wynika, że mimo braku sformułowania w skardze zarzutów pod adresem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, obowiązkiem sądu jest skontrolowanie tego aktu z urzędu w granicach sprawy, które wyznacza zaskarżone rozstrzygnięcie. Po wyjaśnieniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. stanowiska skarżącej nie ma wątpliwości co do tego, że wniesiona przez nią skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] umarzającą postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...], Jęgrzna, Zalezianka, Występa gmina Suchedniów (obecnie gmina Łęczna), w części dotyczącej działek położonych we wsi [...] oznaczonych przed rozpoczęciem scalenia nr [...] o pow. 0,13 ha (obecnie działka nr [...] o pow. 0,1348 ha) i nr [...] o pow. 0,25 ha (obecnie działka [...] o pow. 0,2175 ha). Wspomnianą, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO z dnia [...] organ ten, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2 kpa utrzymał w mocy decyzję umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 3, art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 700) oraz art. 61 § 2 i art. 105 kpa. Ostatnio wymieniony przepis przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie natomiast z art. 61 § 2 kpa, organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Negatywne przesłanki prowadzenia postępowania scaleniowego, które stały się podstawą zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, wymienione są w przepisie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 października 2013 r. (Dz. U. 2003.178.1749 t.j. ze zm.), dalej ustawa o scalaniu. Zastosowanie w niniejszej sprawie tego brzmienia ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynikło z treści przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. 2013.1157), która weszła w życie w dniu 16 października 2013 r. i zmieniła brzmienie m. in. art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu. Zgodnie ze wspomnianym art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań scaleniowych i wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją natomiast, zostało wszczęte z urzędu jeszcze w 1979 r., a na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia między innymi gruntów objętych zaskarżoną decyzją, które to stwierdzenie nastąpiło decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją ostateczną tego samego Ministra z dnia 17 kwietnia 2008 r. – nie zostało zakończone do dnia 15 października 2013 r., a więc do dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Jak wynika z tego przepisu, możliwość prowadzenia postępowania scaleniowego w stosunku do gruntów zabudowanych uzależniona jest od wniosku właściciela tych gruntów oraz spełnienia dalszych jeszcze warunków dotyczących rozbiórki lub przeniesienia zabudowań przez właściciela w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych w sprawie przez organy administracji, wskazane ustawowe warunki umożliwiające kontynuowanie wszczętego z urzędu postępowania scaleniowego w stosunku do zabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem [...] (obecnie numerem [...]), zostały spełnione. Konieczność ponownej oceny możliwości kontynuowania tego postępowania scaleniowego wynikła ze wspomnianego wyżej stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia między innymi gruntów objętych zaskarżoną decyzją. Powodem wspomnianego stwierdzenia nieważności był właśnie brak w aktach zgody A. i H. małż. F. oraz B. i W. małż. F. będących współwłaścicielami tych nieruchomości, na objęcie tych działek postępowaniem scaleniowym. Ustalenie przez organy administracji braku wspomnianego wniosku o objęcie scaleniem przedmiotowych działek oraz podtrzymywanej w ciągu całego postępowania braku zgody na scalenie, nie budzi wątpliwości Sądu, zwłaszcza, że zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 1995 r., II SA 2424/93 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 25 września 2013 r., II SA/Rz 441/13). Jak wynika bowiem z akt sprawy, niektórzy ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 0,25 ha (obecnie oznaczonej numerem [...] o pow. 0,1384 ha), tj. skarżąca H.F. i uczestniczka H. K. wyraźnie oświadczyły do protokołu sporządzonego w dniu 24 września 2015 r. w Starostwie Powiatowym, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie postępowania scaleniowego odnośnie tej ich zabudowanej działki, a inni współwłaściciele tej samej nieruchomości, tj. A. K. , D. F. , I. F. , J. F. , J. F. , S. F. i T. F. , mimo wezwania ich pismami z dnia 12 października 2015 r. do złożenia oświadczeń o wyrażeniu zgody na objęcie ich działki nr [...] (obecnie numer [...]) postępowaniem scaleniowym z informacją, że brak złożonego oświadczenia w terminie 7 dni będzie traktowany jako brak takiej zgody – żadnych oświadczeń w zakreślonym terminie nie złożyli. Należy w tym miejscu zauważyć, że w związku z pozostawaniem nieruchomości oznaczonej numerem [...] (obecnie numer [...]) we współwłasności, brak zgody któregokolwiek z tych współwłaścicieli na scalenie będące czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu wspólną nieruchomością, powodował niedopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania scaleniowego co do tej nieruchomości. Ze względu natomiast na ujawniony w sprawie i mający wyraz również w treści skargi spór graniczny pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem [...] (obecnie numer [...]), a współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,13 ha (obecnie działka nr [...]/2) oraz z uwagi na treść art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2016, poz. 1629 ze zm.), który nakazuje przeprowadzanie z urzędu przy scaleniu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości - nie było w sprawie również możliwości prowadzenia postępowania scaleniowego odnośnie nieruchomości oznaczonej numerem [...] (obecnie nr [...]/2). Mając powyższe na uwadze należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a obowiązujący w niniejszej sprawie przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu wymaga wniosku właściciela nieruchomości na przeprowadzenie postępowania scaleniowego odnośnie nieruchomości zabudowanej, to brak uzyskania zgody na prowadzenie takiego postępowania stanowił podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 2 kpa. Odnosząc się do twierdzeń i wniosków zawartych w skardze należy wyjaśnić, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Przede wszystkim należy powtórzyć, że kontrola zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu dokonywana jest z punktu widzenia jego legalności. Środki, jakie w wyniku tej kontroli może zastosować sąd administracyjny są określone w p.p.s.a. (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Wśród tych środków nie ma takich, które – nawet przy zasadności skargi - pozwalałyby sądowi administracyjnemu rozpatrzeć żądania sformułowane w skardze dotyczące usunięcia uczestników z nieruchomości uznawanej przez skarżącą za należącą do niej, zobowiązania sąsiadów do usunięcia z tej działki ich drzewek, czy też rozgraniczenia tych nieruchomości. Sprawy takie należą bowiem do właściwości sądów powszechnych, przy czym ujawniony w sprawie spór graniczny może być rozstrzygnięty w trybie postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego najpierw w trybie administracyjnym przed wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, a następnie ewentualnie w postępowaniu przed sądem cywilnym. Z wskazanych wyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.