IV SAB/Po 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi H.P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do dokonania czynności; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H.P. sumę pieniężną wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); 5. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H.P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. P. (zwana dalej również "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB"). Skarżąca wniosła o zobowiązanie WINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenie że WINB dopuścił się bezczynności, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od WINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a." - uwaga Sądu). oraz o zasądzenie od WINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "PINB") przekazał do WINB złożone przez nią odwołanie od decyzji PINB znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności i oceny stanu technicznego fundamentów budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z.". Od przesłania odwołania minęły ponad dwa miesiące, a WINB nie zawiadomił o wszczęciu postępowania odwoławczego. Zdaniem Skarżącej z obowiązku tego nie załatwia informacja tylko o przesłaniu (przekazaniu) odwołania przez organ I instancji. WINB nie wydał decyzji w terminie ustawowym, tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co jednoznacznie oznacza, że WINB jest w stanie bezczynności. Dalej Skarżąca wyjaśniła, że po upływie terminu do załatwienia sprawy. WINB pismem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia najpóźniej do dnia [...] września 2017 r. z uwagi na rzekomą konieczność przeprowadzenia kontroli (dodatkowego postępowania dowodowego). Skarżąca zaznaczyła, że zawiadomienie, o którym mowa jest w art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a." – uwaga Sądu) powinno być, jeśli już nie doręczone, to przynajmniej nadane, przed upływem terminu załatwienia sprawy, a w niniejszej sprawie pismo nadano w dniu [...] sierpnia 2017 r. tj. po upływie terminu załatwienia sprawy lub w dniu załatwienia sprawy. Dalej Skarżąca wskazała, że przesłane odwołanie było już trzecim z kolei - sprawa toczy się od dnia [...] marca 2016 r., a zatem już ponad 19 miesięcy. WINB nie wyjaśnił w swym piśmie sensu i istoty dodatkowej kontroli. W ocenie Skarżącej czynności prowadzone przez WINB pozbawione są jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że zaprzestanie budowy na etapie fundamentów, to nie jest stan zgodny z prawem, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Przeprowadzona uzupełniająca kontrola PINB niczego nie wyjaśniła. W wyznaczonym nowym terminie załatwienia sprawy, a więc do [...] września 2017 r.. organ sprawy nie załatwił i kolejnym pismem znak [...] z dnia [...] września 2017 r., bez podania w istocie uzasadnionej przyczyny zwłoki, wskazał koleiny, bardzo odległy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2017 r. Podana przez WINB kolejna przyczyna zwłoki tj. konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, bez wskazania o jaki dowód chodzi, nie jest i nie może być uznana za uzasadnioną przyczynę zwłoki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. WINB wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego doszedł do przekonania, że PINB nie wyjaśnił wszystkich kwestii wskazanych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r. W związku z powyższym WINB zlecił organowi powiatowemu na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego oraz jednocześnie wskazał nowy termin na załatwienie sprawy. Dalej WINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...] września 2017 r. PINB przekazał akta sprawy uzupełnione o protokół sporządzony podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] września 2017 r. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] września 2017 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] października 2017 r. zawiadomiono strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność wnikliwego przeanalizowania akt sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi WINB stwierdził, że pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. stanowiące zlecenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. zostało nadane dnia [...] sierpnia 2017r. - tj. przed upływem miesięcznego terminu na rozpoznanie odwołania wniesionego przez Skarżącą. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2017 r. WINB wskazał nowy termin załatwienia sprawy związany z koniecznością zapewnienia stronom postępowania możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Także zawiadomienie z dnia [...] października 2017 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność przeanalizowania akt sprawy organów I i II instancji zostało wystosowane z zachowaniem terminu wskazanego we wcześniejszym piśmie WINB. WINB zauważył, że postępowanie zostało już zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie Kontrola Sądu sprowadza się więc do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wpłynęło do WINB w dniu [...] lipca 2017 r. w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc po upływie ponad miesiąca od otrzymania odwołania WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Jednocześnie WINB zawiadomił strony postępowania, że sprawa zostanie załatwiona najpóźniej do dnia [...] września 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] września 2017 r. WINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] października 2017 r.. Następnie w dniu [...] października 2017 r. WINB ponownie zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy – [...] listopada 2017 r. [...] listopada 2017 r. WINB wydał decyzję, którą uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe zestawienie czynności podejmowanych przez WINB wskazuje jednoznacznie, że organ pozostawał w bezczynności. Raz jeszcze wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezspornym jest, że niniejsza sprawa w terminie tym nie została załatwiona. Po upływie ponad miesiąca od przekazania odwołania WINB podjął pierwszą czynność w postępowaniu polegającą na zleceniu organowi I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. WINB dwukrotnie wskazywał nowy termin załatwienia sprawy, jednak ustalonych terminów nie dotrzymywał. Decyzja kończąca postępowanie wydana została dopiero w dniu [...] listopada 2017 r., a więc po upływie trzech i pół miesiąca od otrzymania odwołania. W okresie tym jedyną czynnością podjętą w postępowaniu odwoławczym przez WINB, zmierzającą do zakończenia sprawy było zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Przy czym czynności dowodowe zlecone organowi I instancji nie doprowadziły do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty skoro w dniu [...] listopada 2017 r. WINB wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 k.p.a. świadczy w ocenie Sądu, iż WINB pozostawał w bezczynności. Wydanie decyzji kończącej postępowanie skutkowało umorzeniem postępowania sądowo administracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przywołane powyżej okoliczności przemawiały w ocenie Sądu za stwierdzeniem, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnić należy, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie WINB w okresie trzech i pół miesiąca ograniczył się do zlecenia dodatkowych czynności dowodowych, które nie doprowadziły jednak do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd miał również na uwadze, że odwołanie rozpoznawanej przez WINB było już trzecim złożonym przez Skarżącą w niniejszej sprawie, a postępowanie prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego od 9 marca 2016 r. Ponadto w rozpoznawanej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, w którym wskazano organom nadzoru budowlanego jakie okoliczności faktyczne niezbędne są do oceny legalności przedmiotowych fundamentów. Sąd uznał, iż stopień zawinienia organu przemawiał za częściowym uwzględnieniem wniosku o przyznaniu od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem o dyscyplinująco-represyjnym, które powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosowanej wysokości (por. NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o przyznaniu od WINB sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych (pkt. 4). O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ustawy uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 507).