II SA/Rz 1147/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie budowy linii energetycznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. S. K. jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej w skrócie: "PPRN") udzielił Zakładowi Energetycznemu w [...] zezwolenia na budowę linii energetycznej W/N/15 kV S. – R. m. in. na pgr. 117/2 położonej w S., stanowiącej w tym czasie własność S. W. - matki skarżącej. W dniu 18 kwietnia 2016 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek skarżącej m. in. o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie ww. decyzji Jako podstawę wznowienia skarżąca podała art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a."). Wojewoda przekazał wniosek o wznowienie postępowania Staroście celem załatwienia według właściwości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PPRN z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zebrany dokumenty nie dają podstawy do przyjęcia, iż matka skarżącej, jako ówczesna właścicielka pgr. 117/2 położonej w S. została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że na tym etapie postępowania Starosta powinien ograniczyć się do zbadania, czy podana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategoriach przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie, a także czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. W przypadku zaistnienia wszystkich przesłanek organ zobligowany jest do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, zaś w przypadku braku którejkolwiek z nich – postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia wydanego dla Zakładu Energetycznego w [...] na budowę linii energetycznej W/N/15 kV S. – R. zakończone decyzją PPRN z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Starosta odmówił uchylenia decyzji PPRN z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedłożonej wraz z podaniem kserokopii decyzji z dnia [...] lipca 1971r. nr [...], S. W. została wymieniona jako osoba, której miała ona zostać doręczona. Dalej wskazał, że kserokopia ta jest w znacznej części nieczytelna. W toku postępowania Starosta zwrócił się do Burmistrza [...], Archiwum Państwowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...] oraz archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o nadesłanie ewentualnych materiałów archiwalnych związanych z wydaniem decyzji, jednakże organy te nie posiadały jakichkolwiek dokumentów w tej sprawie. Kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o treść ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70 ze zm.). Zgodnie z art. 35 tej ustawy, wydanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, musiało być poprzedzone istnieniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Z Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] pozyskano kopię decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy linii WN 15 kV S. – R., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], datowaną na dzień [...] maja 1971 roku. Następnie Starosta stwierdził, że w przypadku braku akt sprawy, organ administracji powinien ustalić, czy decyzja została skutecznie doręczona, na podstawie wszelkich innych okoliczności. W ocenie Starosty, nie ma wystarczających dowodów aby uznać, że decyzja nie została prawidłowo doręczona stronom postępowania (w tym S. W.). Wprawdzie nie zachowały się archiwalne akta sprawy, a co za tym idzie brak jest dokumentu poświadczającego prawidłowe doręczenie decyzji S. W., niemniej brak dokumentu potwierdzającego skuteczne doręczenie przesyłki nie jest wystarczającym dowodem na to, że organ nie dopełnił swojego obowiązku i nie doręczył w sposób prawidłowy przedmiotowej decyzji stronie postępowania. Zdaniem Starosty, w rozpatrywanym przypadku brak dokumentu doręczenia nie może być uznany za równoważny z brakiem udziału strony w postępowaniu. Natomiast fakt, że skarżąca dowiedziała się o wydanej decyzji w dniu [...] kwietnia 2011r., nie stanowi dowodu braku udziału jej matki w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę, a także uznał za zasadną jego argumentację prawną. Podkreślił, że nie można dopatrzyć się naruszenia przez PPRN prawa obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zachowane zostały bowiem przesłanki wydania zezwolenia, a mianowicie inwestycja dla realizacji której udzielono zezwolenia miała charakter zadania użyteczności publicznej, co wypełniało zasadniczą przesłankę przewidzianą w art. 3 ust 1 ww. ustawy, istniała też decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dalej podał, że z uwagi na brak akt archiwalnych dotyczących omawianej sprawy, nie można zweryfikować, czy odpis decyzji z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...] został doręczony S. W. Wobec powyższego brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 1971 r. w trybie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wskazał przy tym, że brak akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Brak akt powoduje również, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dlatego też w ocenie Wojewody, Starosta słusznie doszedł do wniosku, że niepełny materiał dowodowy nie daje podstaw do zmiany dotychczasowej decyzji i zasadnie wydał decyzję o odmowie jej uchylenia. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich czynności i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej – albowiem organy w żaden sposób nie próbowały dotrzeć do innych osób wymienionych w decyzji, czy też sprawdzić czy one żyją, a następnie podjąć czynności wyjaśniające w kierunku ustalenia czy inne osoby wymienione w decyzji otrzymały ją i posiadały na jej temat jakiekolwiek informacje, czy też była to decyzja fikcyjna i spreparowana w celu jakiegokolwiek nielegalnego jej umocowania przez ówcześnie działające organy administracji, - art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony - istnieje bowiem szereg wątpliwości w postępowaniu np. brak jakiejkolwiek dokumentacji, decyzja zwiera kilkaset wymienionych osób a brak jest jakiegokolwiek doręczenia stronom decyzji, jedynym dokumentem uznanym przez organ jest kserokopia która nie jest dokumentem, podejmowane zawieszonego postępowania w niedzielę ( dzień wolny od pracy a więc podjęcie postanowienia w ten dzień było niemożliwe i w ocenie skarżącej z góry widać, iż zostało spreparowane, aby 3 dni później podjąć decyzję zatwierdzającą), - art. 7b k.p.a. poprzez brak odpowiedniego współdziałania organów (sprawa toczy się 6 lat, podczas gdy rozstrzygnięcie jest oczywiste, żonglowanie, uchylanie i przekazywanie sprawy z jednego organu do drugiego), postępowanie organów mające na celu zniechęcenie skarżącej dochodzenia swoich praw, - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów, które całkowicie naruszyło zaufanie skarżącej, brak bezstronności, równego traktowania, - art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału ( np. brak poszukiwania pozostałych stron decyzji, przesłuchania świadków czy żyjących stron wymienionych w decyzji, zbadanie czy możliwym było wydanie postanowienia w dniu [...] maja 1971 r. t. j. w niedzielę itp. ), wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów, - art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości niedających się usunąć na korzyść strony — skoro nie ma żadnej dokumentacji i istnieje szereg wątpliwości, a brak jest np. możliwości uchylenia decyzji ze względu na okres czasu który upłynął należało wydać stwierdzenie zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., - art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, nielogiczne uzasadnienie faktyczne i prawne, szczątkowe uzasadnienie decyzji, brak odniesienia się do wskazanych przez skarżącą naruszeń, oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez Wojewodę wszystkich przepisów i okoliczności związanych z uchyleniem decyzji PPRN, jak też brakiem uzasadnienia w zakresie niewydania stwierdzenia zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, - art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, - art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów — chociażby co do braku przesłuchania innych stron wymienionych w decyzji, braku dokumentacji, czy też uznania przez organ kserokopii jako dokumentu (który w całości wystarczył organowi na uznanie, iż decyzja została podjęta zgodnie z prawem), oraz twierdzenie, iż skoro nie ma żadnych dokumentów dotyczących doręczenia decyzji stronom i świadczących o ich uczestnictwie w postępowaniu to i tak należy stwierdzić, że wszystkie czynności były podjęte prawidłowo, - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak wyżej, - art. 21. ust. 1 i 2 , art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie prawa ochrony własności i niewypłacenie słusznego odszkodowania przy wywłaszczeniu. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organy administracji nie dysponują potwierdzeniem, iż zaskarżona decyzja została doręczona S. W., czy też skarżącej, nie dysponują więc dowodem, iż strona brała udział w sprawie. Nie zachowała się również dokumentacja potwierdzająca doręczenie decyzji kilkuset innym osobom wymienionym w decyzji. Zdaniem skarżącej, nie mogła zaginąć cała dokumentacja, lecz świadczy to o tym, że decyzje nie zostały doręczone, a strony nie brały udziału w postępowaniu. Zakwestionowała również wiarygodność kserokopii uzyskanych z archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] ze względu na fakt, że postanowienie PPRN z dnia [...] maja 1971 r. zostało wydane w niedzielę, natomiast 3 dni później została podjęta decyzja PPRN zatwierdzającą plan realizacyjny linii. Decyzja ta jest dwustronicowym dokumentem bez jakichkolwiek załączników, pomimo, że stronami postępowania było kilkaset osób. Zdaniem skarżącej, wobec powyższych okoliczności niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji, iż decyzja została wydana prawidłowo, nie ma dowodu, iż strony nie brały udziału w sprawie, jak również nie ma dowodu, iż nie została doręczona im decyzja. Ponadto skoro organ wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. przyznając, iż istniały powody określone w art. 145 § 1 k.p.a. gdyż w przeciwnym razie nie wznowiłby postanowieniem postępowania, to winien wydać stwierdzenie zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. Dalej stwierdziła, że Wojewoda nie powinien ograniczać się wyłącznie do badania zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, lecz rozpoznać sprawę od początku. Tymczasem nie podjął on dodatkowych czynności wyjaśniających, chociaż istniało szereg wątpliwości. Wskazała przy tym, że zgodnie z obowiązującą nowelizacją k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone przez organy postępowanie było prawidłowe; okoliczności faktyczne w sprawie zostały ustalone w zakresie adekwatnym do jej przedmiotu, a ich ocena przez pryzmat norm kształtujących podstawę prawną rozstrzygnięcia nie budzi zastrzeżeń. W pierwszej kolejności należy zaakcentować fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w efekcie negatywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PPRN z dnia [...] lipca 1971r. Nr [...], którą udzielono Zakładowi Energetycznemu w [...] zezwolenia na budowę linii energetycznej W/N/15 kV S. – R. m. in. na pgr. 117/2 położonej w S., stanowiącej w tym czasie własność S. W. - matki skarżącej. Żądanie skarżącej sprowadzało się zatem do przełamania ogólnosystemowej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z uwagi na niezawinione pozbawienie strony – matki skarżącej – możliwości udziału w postępowaniu, w którym ją wydano – art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Odejście od zasady trwałego kształtowania stosunków prawnych przez decyzje ostateczne ustawodawca dopuszcza jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane wystąpienie ściśle określonych przesłanek (faktów), wskazujących na poważną wadliwość postępowania, bądź też wydanej w następstwie jego przeprowadzenia decyzji administracyjnej. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nie następuje wówczas, gdy brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wydanej decyzji, lecz wtedy, gdy istnieją dowody przesądzające o ich wadliwości. Reguła ta nabiera tym bardziej kategorycznego znaczenia, jeżeli podejmuje się próbę eliminacji z obrotu prawnego (bądź stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) decyzji wydanej prawie pół wieku temu. W toku postępowania organy podjęły próbę pozyskania akt administracyjnych postępowania, w którym wydano decyzję z [...] lipca 1971 roku, jednakże bezskutecznie. Upływ tak znacznego okresu czasu, przekształcenia ustrojowe, zmiany właściwości organów skutkowały tym, że akta albo zaginęły, albo zostały zniszczone. Organ dysponował jednak kserokopią decyzji, która wprawdzie nie jest dokumentem urzędowym, ale nie można przyjąć, że nie jest dowodem w ogóle. Z przedmiotowej kserokopii wynika jednoznacznie, że matka skarżącej – S. W. - była uznana za stronę postępowania administracyjnego (wykaz stron postępowania, pozycja 43) i była również przewidziana w rozdzielniku decyzji, jako jej adresat (pozycja 44 rozdzielnika). Okoliczności te pozwalają na przyjęcie, że matka skarżącej była stroną postępowania, zakończonego decyzją z 1971 roku. Pozwalają również domniemywać, w oparciu o doświadczenie życiowe, że przedmiotowa decyzja została jej doręczona. Nie jest rolą organu poszukiwanie dowodów i argumentów potwierdzających zasadność wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zadanie to spoczywa na wnoszącym wniosek. Skarżąca poza ogólnymi stwierdzeniami o niedoręczeniu decyzji matce, nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że nie brała ona udziału w postępowaniu. To, że nie zachowały się akta sprawy, i że nie ma dowodów doręczenia decyzji, którejkolwiek stronie postępowania, nie przesądza jeszcze o tym, że podmioty nie brały udziału w postępowaniu. Za wnioskiem opozycyjnym przemawia wyżej wspomniany wykaz stron postępowania oraz rozdzielnik decyzji. W oparciu o doświadczenie życiowe należy zweryfikować jeszcze jedną kwestię. Nie ma sporu co do tego, że inwestycja, na którą udzielono zezwolenia decyzją PPRN z dnia [...] lipca 1971 roku została zrealizowana. Jej charakter – budowa linii energetycznej napowietrznej – wskazuje, że każdy podmiot, któremu przysługiwało prawo do nieruchomości, przez którą przebiegała rzeczona inwestycja, miał świadomość jej realizacji; była ta okoliczność weryfikowalna natychmiast. W ocenie Sądu fakt ten pośrednio potwierdza, iż matka skarżącej posiadała wiedzę o decyzji z [...] lipca 1971 roku, co wysoce wątpliwą czyni możliwość pozytywnej weryfikacji zachowania terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 Kpa; zastrzeżenie to ma oczywiście charakter hipotetyczny, przy założeniu, że matka skarżącej faktycznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 1971 roku. Uwzględniając całość przedstawionych ustaleń i ocen, Sąd nie znajduje uzasadnienia dla zarzutów podniesionych w skardze. Organy wskazały podstawę prawną swoich rozstrzygnięć, wyjaśniły również, na jakich ustaleniach się oparły. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły niedające się usunąć wątpliwości tak co do stanu faktycznego, jak i prawnego, które należałoby rozstrzygać w myśl zasady "korzyści strony". Sygnalizowany w skardze fakt wydania postanowienia z dnia [...] maja 1971 roku w niedzielę - o ile nie jest to oczywista omyłka pisarska - w żaden sposób nie wskazuje na brak udziału matki skarżącej w postępowaniu. Końcowo należy również zasygnalizować, iż to, że skarżąca nie została poinformowana o decyzji z [...] lipca 1971 roku nie ma w sprawie znaczenia. Skarżąca na owy czas nie była właścicielem nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja, stąd też nie przysługiwał jej status strony. Podsumowując Sąd stwierdza, że zarzuty skargi okazały się niezasadna, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.