II SA/Wa 147/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant starszy specjalista – Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Zarządu Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2016 r. [...]; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżące Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciło się do Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie: 1. informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, 2. informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających – w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych; które miały miejsce w latach 2003 – 2015, 3. informacji o tym, czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak – to o udostępnienie skanów umów, na podstawie których to następuje, 4. skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku, 5. informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013 – 2015, tj. a) informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia b) informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imionach i nazwiskach prowadzących) c) informacji o zakresie merytorycznym szkolenia d) przesłanie skanu umowy na przeprowadzenie tych szkoleń 6. informacji o tym, czy na oddziale ginekologiczno – położniczym jest zatrudniony psycholog, a jeśli tak, to informacji o wymiarze czasu pracy zatrudnionego psychologa, jeżeli na oddziale ginekologiczno – położniczym nie jest zatrudniony psycholog, to wnosimy o udostępnienie informacji o tym, ile razy w 2015 roku był wzywany na oddział psycholog lub psychiatra na konsultacje, 7. informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno – położniczym szpitala w 2015 roku (w całym roku 2015 i od lipca do grudnia 2015), w tym informacji o liczbie porodów, w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe (w całym roku 2015 i od lipca 2015) oraz informacji o liczbie porodów ukończonych drogą cesarskiego cięcia w 2015 r., 8. treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013-2015. Centrum [...] "[...]" Sp. z o.o. skierowało w dniu [...] sierpnia 2016 r. do skarżącego Stowarzyszenia odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 – 4 i 6 – 8, a co do pkt 5 wezwano do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma z uwagi na fakt, że w ocenie Centrum, żądana informacja w tym zakresie jest informacją przetworzoną. W związku z niewykazaniem przez skarżące Stowarzyszenie szczególnie istotnego interesu publicznego, Prezes Zarządu Centrum [...] "[...]a" Sp. z o. o. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 5 zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. obejmującego żądanie udzielenia informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013 – 2015, tj. informacji o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia, informacji o imieniu i nazwisku prowadzącego (imionach i nazwiskach prowadzących), informacji o zakresie merytorycznym szkolenia, przesłanie skanu umowy na przeprowadzenie tych szkoleń. We wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. do Zarządu Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazało, że przedmiotem wniosku była informacja – na chwile wnioskowania – istniejąca, zatem nie zachodziła potrzeba jej wytworzenia w związku z realizacją wniosku, zaś zrealizowanie wniosku wymagało wyłącznie odpowiedniego wyszukania i przekazania informacji, co jednak nie może w żaden sposób uzasadniać przyjęcia, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji przetworzonej. Szeroki bowiem zakres wniosku, czy pracochłonność lub czasochłonność udostępnienia informacji publicznej, nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. Przetworzenie polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, co stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby, czynności tych dokonującej. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zatem należy wyraźnie odróżnić przetworzenie informacji publicznej od jej przekształcenia lub wyszukania. Pojęcie "przekształcenia" pojawia się w art. 15 ust. 1 ustawy i jest zatem dokonaniem czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Stąd też nie można uznać, że jej wyszukanie świadczy o jej przekształceniu. Wyszukanie wnioskowanej informacji wiązać się może ze znaczną pracochłonnością, zwłaszcza gdy podmiot zobowiązany nie zadba o odpowiednią organizację pracy i archiwizację posiadanych dokumentów. Wyszukanie informacji publicznej, choć mogące wiązać się z nakładem pracy i kosztownością, nie stanowi o jej przetworzeniu. W wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja. Wyszukanie nie wiąże się z dokonywaniem czynności intelektualnych (merytorycznych), a dotyczy czynności technicznych. Zatem pomimo, iż tak przetworzenie, jak wyszukanie, mogą wiązać się z pracochłonnością, czy kosztownością, to nie należy ich z tego powodu utożsamiać, a realizacja wniosku nie wymaga czynności intelektualnych. Ponadto jeżeli nawet zrealizowanie wniosku wiązałoby się dla organu z trudnościami organizacyjnymi, to nieprawidłowe jest uznawanie przedmiotu wniosku za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ustawa zawiera regulacje, z których organ może skorzystać w takim przypadku, a mianowicie zawarte w art. 13 ust. 2. Prezes Zarządu Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W. decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i przytaczając stanowisko judykatury – podał, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Ponadto przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia, a zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością (J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104). Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszelako wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i informacji prostych może być więc uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. W rozpoznawanej zaś sprawie Centrum [...] "[...]" Sp. z o.o. nie dysponuje rejestrem obejmującym prowadzone szkolenia, o którym mowa w pkt 5 wniosku i nie ma też w tym zakresie takiego prawnego obowiązku. Wszelkie informacje związane z tym zakresem znajdują się w dyspozycji różnych działów funkcjonujących w ramach struktury organizacyjnej Centrum. Ponadto dokumenty są przechowywane zbiorczo tj. bez podziału na szkolenia medyczne oraz inne i bardzo wiele pracy wymagałoby przeszukanie i przeanalizowanie wszystkich dokumentów. Szpital nie dysponuje personelem, który mogłyby wykonywać taką dodatkową pracę. Udzielenie żądanych przez wnioskodawcę informacji wymagałoby przeprowadzenia analizy wszelkich zawieranych przez podmiot umów w żądanym okresie. Ponadto nie wszystkie szkolenia są ewidencjonowane, tym bardziej, że rozróżnić należy szkolenia, warsztaty zewnętrzne raz wewnętrzne oraz inne formy kształcenia przewidziane dla personelu medycznego Szpitala jak szkolenia specjalizacyjne, kursy specjalistyczne, doszkalające, kwalifikacyjne, a informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. W skardze z dnia [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie [...] wniosło u uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące – ograniczenie prawa do informacji publicznej, – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten normuję instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie, – art. 19 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, poprzez wydanie decyzji przez Prezesa Zarządu Centrum [...] [...] Sp. z o. o., podczas gdy zgodnie z zasadami reprezentacji spółki ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, uprawnionymi do składania oświadczeń w imieniu spółki upoważnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie albo członek zarządu działający łącznie z prokurentem (w przypadku zarządu jednoosobowego do składania oświadczeń w imieniu spółki upoważniony jest członek zarządu samodzielnie), biorąc pod uwagę, że spółka posiada dwuosobowy zarząd. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podano, że przetworzenie polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegółowianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, co stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby, czynności tych dokonującej. Wskazuje się, że "Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny" (I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny. Warszawa 2012, s. 50. Autorzy przywołują także pogląd E. Jarzeckiej – Siwik, wedle którego informacją publiczną jest informacja, "która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych". Judykatura podnosi także, że do wytworzenia informacji przetworzonej konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, celem którego jest wytworzenie informacji objętej wnioskiem. Zatem należy wyraźnie odróżnić przetworzenie informacji publicznej od jej przekształcenia lub wyszukania. Wyszukanie wnioskowanej informacji wiązać się może ze znaczną pracochłonnością, zwłaszcza gdy podmiot zobowiązany nie zadba o odpowiednią organizację pracy i archiwizację posiadanych dokumentów. Natomiast wyszukanie informacji publicznej, choć mogące wiązać się z nakładem pracy i kosztownością, nie stanowi o jej przetworzeniu. W wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja. Wyszukanie nie wiąże się z dokonywaniem czynności intelektualnych (merytorycznych), zaś czynności technicznych. Zatem pomimo, iż tak przetworzenie, jak wyszukanie, mogą wiązać się z pracochłonnością, czy kosztownością, to nie należy ich z tego powodu utożsamiać. Ponadto organ mógł zastosować art. 13 ust. 2 ustawy. W dalszej części wskazano, że zaskarżona decyzja (jak i decyzja ją poprzedzająca) została wydana w imieniu Centrum [...] [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. przez prezesa zarządu spółki, działającego jednoosobowo. Zgodnie z zasadami reprezentacji, ujawnionymi w KRS, uprawnionymi do składania oświadczeń w imieniu spółki upoważnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie albo członek zarządu działający łącznie z prokurentem. W przypadku zarządu jednoosobowego do składania oświadczeń w imieniu spółki upoważniony jest członek zarządu samodzielnie. Zgodnie ze stanem, ujawnionym w KRS spółki, Centrum [...] "[...]" sp. z o.o. ma dwuosobowy zarząd, w związku z czym decyzje w imieniu spółki powinno podpisać dwóch członków zarządu. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zarządu Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że wszelkie decyzje w sprawie zostały wydane przez Zarząd Centrum [...] [...] sp. z o.o., a podpisane przez Prezesa Zarządu W. P. działającego w imieniu Zarządu na podstawie udzielnego zgodnie z zasadami reprezentacji spółki pełnomocnictwa, które załączono do akt sprawy, zaś prawidłowość umocowania przez Zarząd Spółki z o.o. jednego ze swoich członków do jednoosobowego dokonywania określonych czynności prawnych pomimo istnienia łącznej dwuosobowej reprezentacji spółki jest dopuszczalne i zostało potwierdzone orzecznictwem Sądu Najwyższego wyrażonym m.in. w uchwale z dnia 24 kwietnia 2014 roku wydanej w sprawie o sygn. akt: III CZP 17/14 oraz uchwale z dnia 23 sierpnia 2016 roku wydanej w sprawie III CZP 68/06 "Członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, uprawniony umową spółki do jej reprezentowania łącznie z drugim członkiem zarządu, może być ustanowiony pełnomocnikiem do poszczególnych czynności.", jak również w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2010 roku w sprawie o sygn. akt: IV CSK 416/09 "Właściwie reprezentowana spółka może udzielić pełnomocnictwa do dokonania czynności prawnej osobie, która pełni funkcję prezesa zarządu" Podobne stanowisko wyrażone zostało również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 2014 roku wydanej w sprawie III CZP 17/14. Za stanowiskiem Sądu Najwyższego opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lipca 2010 roku wydanym w sprawie o sygn. akt: I FSK 723/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu rejestru przedsiębiorców wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W. jest zarząd, a jego reprezentowanie do składania oświadczeń w imieniu spółki upoważnionych jest dwóch członków zarządu działających łącznie, albo członek zarządu działający łącznie z prokurentem, zaś osobami wchodzącymi w skład organu jest Prezes Zarządu W. P. i członek Zarządu A. K. (Krajowy Rejestr Sądowy, numer KRS [...], Dział 2, Rubryka 1, Podrubryka 1). Rzeczą oczywistą dla Sądu jest zatem, że Prezes Zarządu łącznie z członkiem Zarządu, jest uprawniony do reprezentowania Spółki, a ponadto członek Zarządu może być ustanowiony pełnomocnikiem do poszczególnych czynności. W rozpoznawanej sprawie obie decyzję zostały wydane przez Prezesa Zarządu Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. i z pełnomocnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nadesłanym na wezwanie Sądu wynika, że wyżej wymieniony Prezes Zarządu W. P. został upełnomocniony przez Członka Zarządu A. L. i prokurenta K. S., do jednoosobowego reprezentowania Centrum [...] "[...]" Sp. z o. o. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w której wnioskodawcą jest Stowarzyszenie [...] i pełnomocnictwo uprawnia w szczególności do udzielania wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, wydania decyzji w przypadku skierowania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz sporządzania wszelkich pism w ramach postępowania o udzielenie informacji publicznej. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu [...] czerwca 2016 r., zaś omówione powyżej pełnomocnictwo dotyczyło wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. Z tej zatem przyczyny zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja została wydania z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem brak jest pełnomocnictwa do wydania decyzji na wniosek cytowanego już wyżej Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. Wobec treści wyroku, zbędnym staje się odnoszenie i badanie pozostałych zarzutów ze skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.