II SA/Go 556/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi S.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014r. S.U. zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa o udzielenie informacji w następującym zakresie: 1. Kopii (skanów) planów Finansowych (wraz z ewentualnymi korektami) do aktualnie obowiązujących umów o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa, 2. Kopii (skanów) Informacji Kwartalnych – sprawozdań wykonawcy z realizacji usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego na podstawie aktualnie obowiązujących umów, zawierających dane na temat rzeczywiście poniesionych w danych kwartałach rozliczeniowych, kosztów i wygenerowanych przychodów w związku ze świadczeniem przewozów (wraz z ewentualnymi uzasadnieniami i wyjaśnieniami wykonawcy). W uzasadnieniu Wnioskodawca wskazał, że w dniu [...] mama 2013 r. Województwo ogłosiło postępowanie przetargowe pn. "Świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa oraz w strefie transgranicznej". Przedmiotem postępowania były usługi związane z wykonywaniem przewozów o charakterze użyteczności publicznej w transporcie kolejowym, w ramach umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, którą Zamawiający (Organizator) zawarł z Wykonawcą (Operatorem) wyłonionym w toku postępowania przetargowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Marszałek Województwa odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii Załącznika nr 2 Plan finansowy do umowy nr [...] o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2013/2014 zawartej z operatorem P Sp. z o.o. oraz kopii Informacji Kwartalnych zwierających dane na temat rzeczywiście poniesionych w danych kwartałach kosztów i wygenerowanych przychodów w związku ze świadczeniem przewozów na podstawie umowy nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (DZ.U. z 2003 r. nr 153 poz. 1503) stanowi, że przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione wiadomości publiczne, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dalej organ wskazał, że spółka P załącznik nr 2 "Plan Finansowy" oraz Informacje Kwartalne zwierające rzeczywiście poniesione w danych kwartałach koszt i wygenerowane przychody oznaczyła klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa P sp. z o.o.", tj. powzięła działania by zachować ich poufność. Dane kosztowo – przychodowe zawarte w załączniku "Plan finansowy" oraz w Informacjach Kwartalnych nie były i nie są przez przewoźnika ujawniane publicznie oraz, w ocenie organu, w istocie stanowią znaczną wartość gospodarczą, gdyż zawierają dane przychodów, kosztów i zysku dla poszczególnych połączeń kolejowych, a ich potencjalne wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby dać mu przewagę nad spółką w konkurencji na rynku. Organ przeprowadził analizę każdego dokumentu zastrzeżonego jako tajemnica przedsiębiorstwa pod kątem spełnienia faktycznych przesłanek nałożenia takiej klauzuli. Mając powyższe względy na uwadze organ stwierdził, że udostępnienie dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, mogłoby doprowadzić do faktycznego naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa P Sp. z o.o. Przedmiotowe dane mogłyby być udostępnione innemu przewoźnikowi kolejowemu, który będąc w posiadaniu informacji o kosztach, przychodach i deficycie poszczególnych pociągów mógłby opracować konkurencyjną ofertę w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego realizowanego przez Województwo corocznie w ramach świadczenia usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich. Można założyć, że zaistniałyby tego negatywne konsekwencje prowadzące do realnej szkody w spółce P. Powstałą szkodę, na skutek ujawnienia informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, należy rozumieć jako pogorszenie sytuacji rynkowej tej spółki, a bezpośrednim tego skutkiem mogło by być wykluczenie spółki P z działalności na rynku przewozów pasażerskich w województwie oraz likwidacja siedziby Oddziału. Od powyższej decyzji S.U. wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem: 1) art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, 2) art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, 3) art. 6, 7, 8 kpa. W uzasadnieniu odwołania strona w pierwszej kolejności wskazała, że informacja, o udzielenie której zwróciła się do organu wnioskiem z dnia 21 listopada 2014 ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) - dalej zwana ustawą. Zdaniem strony zastosowanie w sprawie art. 5 ustawy było całkowicie chybione. Wprawdzie P Sp. z o.o. przejawiły wolę utajnienia informacji, to jednak element materialny w przedmiotowej sprawie nie występuje. Dalej odwołujący się podniósł, że przewozy objęte umową pomiędzy organem administracji, a P sp. z o.o. są przewozami o charakterze użyteczności publicznej finansowanymi przez Województwo. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Z tego względu dokument dotyczący Planu finansowego, o którego m.in. udostępnienie wnosi skarżący, jako związany ze środkami publicznymi i zawierający istotne dane mające wpływ na wysokość wydatków Województwa, w sposób oczywisty nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa P Sp. z o.o. W konsekwencji powyższego, pomimo oznaczenia przez P Sp. z o.o. wnioskowanych przez Skarżącego dokumentów jako "Tajemnicy przedsiębiorstwa P Sp. z o.o.", uznanie wnioskowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa jest błędną oceną organu. Zaskarżona decyzja nie spełnia ponadto warunków formalnych decyzji administracyjnej, ponieważ jest lakoniczna i nie wyjaśnia przesłanek, którymi kierował się organ administracyjny. W postępowaniu międzyinstancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło materiał dowodowy poprzez włączenie do akt sprawy Umowy nr [...] o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa w okresie obowiązywania rozkładu jazdy 2013/2014 zawartej z operatorem P Sp. z o.o. wraz z załącznikiem nr 2 – Plan finansowy oraz Informacji Kwartalnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w całości podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S.U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący sformułował zarzuty oraz argumentację przytoczone wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie d informacji publicznej (art. 1 ust. 1). Każdy, z zastrzeżeniem art. 5, ma prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1). Informacją publiczną są w szczególności dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy). Prawo do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym w tym znaczeniu, że nie podlega nieograniczonej ochronie prawnej. Ustawa dostępie do informacji publicznej w swoich zapisach przewiduje sytuacje, kiedy prawo o uzyskania informacji publicznej doznaje ograniczenia. Stanowi o tym art. 5 ust. 1, w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Bezspornie informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. są informacjami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia wnioskowanych informacji nastąpiła ze względu na objęcie ich klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, czyli na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Analiza sprawy doprowadziła do wniosku, że stanowisko organów obydwu instancji zaprezentowane w danej sprawie było prawidłowe. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 2 posługuje się terminem "tajemnica przedsiębiorcy" natomiast w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (DZ.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) mowa jest o "tajemnicy przedsiębiorstwa". Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Obydwa terminy, aczkolwiek zbliżone, nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacją staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się np. konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2003 r. sygn. IV 211/01, Lex nr 585877). Zauważyć należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści umowy z dnia [...] grudnia 2013 r. w tajemnicy, czego wyrazem jest klauzula poufności zawarta w pkt. 11.2 umowy, która obejmuje całą umowę. Ponadto załącznik nr 2 "Plan Finansowy" oraz Informacje Kwartalne zawierające rzeczywiście poniesione w danych kwartałach koszty i wygenerowane przychody są zaopatrzone klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa P sp. z o.o.". Niewątpliwie umowa, której przedmiotem jest świadczenie usług przez przedsiębiorcę - spółkę P, w swej treści zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą. Dane kosztowo – przychodowe zawarte w załączniku "Plan Finansowy" oraz w Informacjach Kwartalnych zawierają informacje o przychodach, kosztach i zyskach dla poszczególnych połączeń kolejowych, a ich ewentualne wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę może stanowić element przewagi w konkurencji na danym rynku. Analiza sprawy pod kątem treści art. 5 ust. 2 ustawy przeprowadzona została przez organy obydwu instancji. Organy poddały badaniu wnioskowane informacje publiczne w zakresie ich wartości gospodarczej, słusznie uznając, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jak wyżej podniesiono, spełniony został również warunek formalny, gdyż przedsiębiorca uzewnętrznił wolę zachowania danych informacji w tajemnicy przed osobami trzecimi, nadając im klauzule poufności oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). W myśl art. 35 ustawy klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Dokonana przez Sąd analiza treści umowy z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazuje, że w całości obejmuje ona informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, co do których podjęte zostały działania w celu zachowania ich w poufności, a więc informacje których dotyczy wyłączenie z art. 35 ustawy o finansach publicznych i w stosunku do których doznaje ograniczeń zasada jawności określona w art. 33 i art. 34 ustawy. Wbrew treści skargi analiza sprawy nie potwierdziła zarzutu, że w toku postępowania przed organami administracyjnymi doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 8, 11 kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1259) Sąd orzekł jak w sentencji.