II SA/Wa 1172/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.; 2. zasądza od Dyrektora Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk na rzecz K. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. skierowanym do Instytutu [...] PAN K. S. zwróciła się o udostępnienie w formie papierowej informacji publicznej w przedmiocie ujawnienia wykazu wynagrodzeń rocznych (wydruki lub kserokopie formularzy PIT-11 za lata 2012-2016 albo zestawienie wszystkich pozycji z kolumny "Przychód" tych formularzy) poszczególnych członków dyrekcji oraz księgowego Instytutu [...] PAN. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytut poinformował wnioskodawczynię, że ewentualne ujawnienie informacji w formie wskazanej w treści wniosku wymaga ich przetworzenia. Wobec powyższego, na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Instytut wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia uzasadnienia, w terminie 14 dni, dlaczego ujawnienie wskazanych przetworzonych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie wnioskująca wskazała, że sporządzenie kopii dokumentów PIT-11 nie stanowi przetworzenia. Dodatkowo wskazała, że Instytut [...] PAN jest związany stanowiskiem Polskiej Akademii Nauk w sprawie wynagrodzeń członków dyrekcji instytutów, zaś niezależnie od tego wynagrodzenia otrzymywane za czynności badawcze pochodzące z projektów finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz Unię Europejską są pieniędzmi publicznymi, co samo w sobie jest dostateczną podstawą dla żądania ich ujawnienia. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej u.d.i.p. oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a., odmówił udzielenia informacji publicznej żądanej wnioskiem. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk, decyzją nr [...]-[...] z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ podał, że pozycja "Przychody" w formularzu PIT-11 zawiera wszystkie przychody otrzymane przez pracownika, bez możliwości wyodrębnienia kwot wynagrodzenia należnego za zarządzanie jednostką oraz niezwiązanego z nim wynagrodzenia za prace czysto naukowe wykonywane w ramach finansowanych przez podmioty zewnętrzne (Narodowe Centrum Nauki, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Unia Europejska, fundusze strukturalne) programów naukowych. Wobec powyższego konieczne jest wyodrębnienie kwot wynagrodzeń za prace stricte naukowe z ogółu wynagrodzeń wnioskowanych osób, a zatem ich przetworzenie. Na marginesie wskazał, że proste dokonanie kopii druku PIT-11 nie może być dokonane także z tego powodu, że zawiera adresy zamieszkania podatników, które to dane z całą pewnością nie podlegają ujawnieniu na żądanie. Dyrektor podał, że Instytut nie dysponuje gotowym zestawieniem wynagrodzeń członków dyrekcji Instytutu [...] PAN z wydzieleniem kwot należnych za pracę naukową, tam gdzie jest ona wykonywana. Dane dotyczące wynagrodzeń w części innej niż działalność naukowa musiałyby być przed ich ujawnieniem wyselekcjonowane z programu księgowego oraz posegregowane i zsumowane, a finalnie przygotowane w formie pisemnej. Żądane informacje objęte Wnioskiem to dane z pięciu ostatnich lat, a więc dla 60 miesięcy dla każdej osoby uzyskującej wynagrodzenie także z działalności naukowej, przy czym wynagrodzenia takie mogą pochodzić od kilku podmiotów - Narodowego Centrum Nauki, Unii Europejskie, funduszy strukturalnych czy Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Informacją przetworzoną jest informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy. Przygotowanie informacji przetworzonej wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na to, że nie dysponuje on "gotową" informacją w chwili otrzymania wniosku, a w celu jej udostępnienia musi podjąć dodatkowe czynności (np. wyroki NSA z dnia 17.10.2006 r. sygn. I OSK 1347/05 oraz z dnia 05.04.2013 r. sygn. I OSK 89/13). Taka właśnie sytuacja zaistniała w związku ze złożonym wnioskiem. Dyrektor wskazał, że udostępnienie wnioskowanych danych (badanych aktualnie przez audytorów) z całą pewnością nie przyczyni się do ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. W konsekwencji ujawnienie wnioskowanych informacji przetworzonych nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał, że sugerowanie rzekomych nieprawidłowości w zarządzaniu podmiotem nie ma pokrycia w faktach o czym wnioskodawczyni wie doskonale, ponieważ jest w posiadaniu wyników Audytu przeprowadzonego w Instytucie w marcu i kwietniu 2015 r. Podał, że jeśli wnioskodawczyni uważa, że jest w posiadaniu informacji o rzekomych działaniach bezprawnych jakichkolwiek pracowników Instytutu może złożyć stosowne zawiadomienia do prokuratury, Najwyższej Izby Kontroli, Ministerstwa Finansów lub innych uprawnionych instytucji. Organ zwrócił uwagę na konflikt personalny, wskazując, że wnioskodawczyni jest byłym pracownikiem Instytutu. Stwierdził, że wnioskodawczyni nie wskazała istnienia czynnika szczególnej istotności interesu publicznego. Dyrektor podał, że po dokonaniu dokładnej analizy stanu faktycznego stwierdził, iż istnieje co najmniej istotne prawdopodobieństwo, że wnioskodawczyni składając wniosek nie kierowała się interesem publicznym (a tym bardziej istotnym interesem publicznym), lecz wyłącznie partykularnym interesem, zatem ujawnienie wnioskowanych informacji przetworzonych nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ujawnienie informacji według żądań wniosku nie będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu i nie przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej lecz służy realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania Instytut jako instytucji finansowanej. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk nr [...]-[...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazując, że ze stanowiskiem zajętym w tej decyzji przez Dyrektora Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk nie można się zgodzić. Skarżąca wniosła o zobowiązanie dyrektora do udostępnienia (w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku) żądanych informacji będących informacją publiczną oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu wskazała, że Instytuty Polskiej Akademii Nauk, jako instytucje państwowe posiadające osobowość prawną, niewątpliwie podlegają ustawie z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 254 z późn. zm.), której art. 15 wyraźnie określa, że informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Jednocześnie ich działalność podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że informacja dotycząca wynagrodzeń miesięcznych pracowników Instytutu, który jest jednostką finansowaną z budżetu Państwa oraz posiada osobowość prawną, jest informacją publiczną, gdyż zatrudnieni w niej pracownicy naukowi, a zwłaszcza osoby kierujące Instytutem, pełnią funkcję publiczną. Dyrektor Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że Instytut nie kwestionuje prawa skarżącej do uzyskania informacji publicznej, wskazując jednocześnie na ograniczenia jakim podlega proces ujawnienia takich informacji, wynikające z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dotyczące informacji przetworzonych. Zarówno w zaskarżonej, jak i pierwszej decyzji Instytut szeroko argumentował dlaczego przekazanie informacji w formie i zakresie żądanym przez skarżącą wymaga jej przetworzenia, wobec czego Instytut miał prawo i obowiązek wezwać skarżącą do przedstawienia i uzasadnienia szczególnego interesu prawnego - stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Do argumentacji tej skarżąca nie odniosła się merytorycznie, argumentując - z czym Instytut w ogóle nie polemizował i co nie jest kluczowe dla rozstrzygniętej w drodze decyzji sprawy - że wysokość wynagrodzeń miesięcznych pracowników Instytutu jest informacja publiczną, ponieważ Instytut jest instytucją publiczną. Kluczowy jest natomiast fakt, czy wnioskowana informacja wymaga przetworzenia czy też nie. Organ wskazał, że świadczenie pracy naukowej w projekcie, w szczególności np. na podstawie umowy o dzieło, nie stanowi zatrudnienia w myśl ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, zatem nie stanowi także w tym zakresie pełnienia funkcji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu o odmowie udostępnienia w formie papierowej wykazu wynagrodzeń rocznych (wydruki lub kserokopie formularzy PIT-11 za lata 2012-2016 albo zestawienie wszystkich pozycji z kolumny "Przychód" tych formularzy) poszczególnych członków dyrekcji oraz księgowego Instytutu [...] PAN. W ocenie Sądu tak sformułowane we wniosku żądanie błędne zostało zakwalifikowanie przez organ jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy u.d.i.p., a tym samym nie było w tej sprawie podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Wnioskodawczyni zażądała wydruków lub kserokopii formularzy PIT-11 za lata 2012-2016 albo zestawienia wszystkich pozycji z kolumny "Przychód" tych formularzy. Tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania udzielenia informacji o sprawie publicznej. Wnioskodawczyni nie zażądała podania wysokości (kwoty) wynagrodzeń rocznych poszczególnych członków dyrekcji oraz księgowego Instytutu [...] PAN, a dokumentu PIT-11 albo części tego dokumentu. Podkreślenia wymaga, że PIT-11 jest dokumentem podatkowym, informacją wystawianą przez płatnika, który w trakcie roku rozlicza, pobiera i wpłaca zaliczki na podatek dochodowy. Dokument PIT-11 stanowi źródło wiedzy niezbędnej do sporządzenia przez podatnika zeznania rocznego. Przeznaczony jest dla podatnika, a nie dla "każdego" w rozumieniu u.d.i.p. Dokument ten pracodawca musi przekazać urzędowi skarbowemu, a także pracownikowi. Nie ma podstaw, aby traktować go jako informację publiczną, która mogłaby być udostępniana "każdemu" na podstawie u.d.i.p. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji podatkowej, nawet gdy ta dotyczy np. osób pełniących funkcje publiczne i w swej treści może zawierać informację stanowiącą informację publiczną (informację o wysokości wynagrodzenia). Z tego względu, nieuzasadnione było wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Choć bowiem wniosek skierowano do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p., to nie został spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p. Wystarczyło w takim przypadku pismem poinformować wnioskodawczynię, że z uwagi na tak sformułowane żądanie wniosku, brak jest podstaw do zastosowania u.d.i.p. Żądana informacja nie stanowi bowiem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W związku z naruszeniem przez organ prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł, jak w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.