I GSK 2307/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2018 r.; sygn. akt I SA/Kr 1232/17 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1232/17 uwzględnił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków Nowa Huta jako organ egzekucyjny, w dniu [...] lutego 2014 r. przejął od Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie prowadzenie postępowania egzekucyjnego do majątku zobowiązanego J. S. w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Inspektorat Kraków Nowa Huta. W toku egzekucji prowadzonej przez Dyrektora Oddziału ZUS w Krakowie, organ ten zawiadomieniami z [...] stycznia 2013 r. zajął rachunek bankowy zobowiązanego w ING Bank Śląski (zajęcia nie zostały zrealizowane z uwagi na brak środków pieniężnych znajdujących się na koncie). Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków Nowa Huta dokonał zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych prowadzonych przez Bank PeKaO S.A., ING Bank Śląski, mBank S.A. Zajęcia te wobec braku środków pieniężnych nie zostały zrealizowane. Pomimo prób poszukiwania majątku zobowiązanego organ egzekucyjny stwierdził bezskuteczność egzekucji, w wyniku czego postanowieniem z [...] maja 2017 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków Nowa Huta postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 4.135,90 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z [...] września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: kpa) oraz art. 18, art. 23 § 4 pkt 1, art. 64c § 1, § 4 i § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201; dalej: upea) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie przywołując treść art. 64 § 1 i 6 upea, art. 64a upea wskazał, że pismem z 21 kwietnia 2017 r. dłużnik zajętej wierzytelności stwierdził, iż "wierzytelność z rachunku bankowego prowadzonego dla J. S. została zajęta". Wobec powyższego bezzasadnym jest twierdzenie wierzyciela, iż dokonane zajęcie było bezskuteczne. Podkreślono, że zastosowanie środka egzekucyjnego jest skuteczne i wywołuje różnego rodzaju konsekwencje, np.: ściągnięcie należności, naliczenie kosztów egzekucyjnych czy przerwanie biegu terminu przedawnienia. Będzie także skuteczne wobec kwot, które wpłyną na rachunek po zajęciu. W sprawie, zastosowanie środka egzekucyjnego nie skutkowało przekazaniem środków pieniężnych na rzecz organu egzekucyjnego. Nie zmienia to faktu, iż do zastosowania środka egzekucyjnego doszło. Z powyższą czynnością wiąże się naliczenie opłaty przez organ egzekucyjny. Opłata ta nie jest uzależniona od efektywności zastosowanego środka egzekucyjnego, ale od tego, czy zastosowanie tej czynności było prawnie skuteczne w oparciu o art. 80 § 2 upea jak również art. 64 § 9 pkt 2 upea. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] września 2017 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Powołując treść art. 64c § 4, art. 7 i art. 80 § 1 upea wskazał, że organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela opłatą wyliczoną na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 upea. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętym rachunku bankowym nie było żadnych środków pieniężnych. Zaznaczył, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia po części z tym stanowiskiem się zgodził uznając, że w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo-rozliczeniowe. Dopiero w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. W ocenie Sądu, przepisy upea nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, zatem dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64§1 pkt 4 upea. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: SK 31/14 Sąd zwrócił uwagę, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Konkludując Sąd stwierdził, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Powyższy wyrok organ zaskarżył skargą kasacyjną w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 7 § 2 upea, przez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji uznał, że dla realizacji środków egzekucyjnych, które zmierzają bezpośrednio do wykonania obowiązku, niezbędne jest w przypadku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego badanie, czy na takim rachunku znajdują się środki finansowe i czy nie obciąży się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo było, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Tymczasem obowiązek taki nie wynika z przepisów, ponadto zgodnie z art. 80 § 2 upea zajęcie z art. 80 § 1 obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia; - art. 80 § 1 i 2 upea, przez jego błędną wykładnię. Sąd I instancji uznał, że dla zrealizowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego niezbędnym jest, aby na rachunku bankowym zgromadzone były jakiekolwiek środki finansowe. Natomiast prawidłowa wykładnia wymienionego przepisu prowadzi do konkluzji, że dla dokonania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosowanego zawiadomienia bankowi. Stan rachunku bankowego nie jest bowiem istotny przy dokonywaniu zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym i pozostaje bez znaczenia dla skuteczności zastosowania tego środka; - art. 64 § 1 pkt 4 upea w związku z art. 80 § 1 i 2 upea przez jego niezastosowanie. Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 1 pkt 4 upea i do naliczenia opłaty w wysokości wskazanej w tym przepisie, ponieważ nie doszło do zajęcia wierzytelności. Tymczasem stanowisko, w myśl którego w związku z brakiem środków finansowych na rachunku bankowym nie dochodzi do zajęcia rachunku bankowego nie jest zasadne. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 ppsa i w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu środka prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie jest konieczne, ponieważ wyznacza granice środka prawnego, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 ppsa). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu, a które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, czy też jej pobranie dopuszczalne jest także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne uznaje zarzuty naruszenia przez WSA w Krakowie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 ppsa i w zw. z art. 133 § 1 ppsa. Sąd I instancji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów należy stwierdzić, iż nie doszło w sprawie do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci faktycznego zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym. Za chybione należy także uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4 upea w zw. z art. 80 § 1 i 2 upea przez jego niezastosowanie, w następstwie błędnej wykładni art. 7 § 2 upea i art. 80 § 1 i 2 upea. Stosownie bowiem do regulacji z art. 64 § 1 pkt 4 upea, organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tego przepisu, w następstwie egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, niemniej jednak niż 4 zł 20 gr. We właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczającym jest zastosowanie wykładni językowej. Zasadniczy prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (v. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego wyżej tekstu prawnego nie pozostawia wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (v. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Wskazywane postulaty de lege ferenda nie są jednak dostrzegane przez ustawodawcę. Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane, przy poprawnym odkodowaniu zapisu art. 7 § 2 upea oraz art. 80 § 1 i 2 upea. Niezasadnym jest bowiem przyjmowanie, że z przepisu art. 7 § 2 upea wynika, że dla realizacji środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku konieczne jest przy zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego - każdorazowe badanie, czy na rachunku tym znajdują się środki finansowe i czy nie obciąży się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo było, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Takiej konstatacji nie można wywodzić z treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku przedstawionej przez WSA. Jak należy przypuszczać intencją WSA w Krakowie było jedynie przypomnienie, że zgodnie z art. 7 § 2 upea organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązków, a spośród kilku takich środków - najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W tym kontekście nieuprawnione jest powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na zapisy zawarte w art. 80 § 1 i 2 upea. Zgodnie z przepisem art. 80 § 2 upea zajęcie, o którym mowa w § 1 art. 80 obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego w ING Bank Śląski, Bank PeKaO S.A., mBank S.A., jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Inne czynności egzekucyjne nie doprowadziły również do wyegzekwowania zaległości. Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy także przypomnieć, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opublikowanym w: Dz.U. z 2016 r., poz. 1244) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności art. 64 § 1 pkt 4 upea, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego postanowienia. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością (v. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14; opublikowany w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, co nie powinno ujść uwadze organów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z tych powodów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ppsa należało ją oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie należny jest za sporządzenie i terminowe wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zasądzono koszty w wysokości 50% stawki minimalnej - 480 zł, czyli kwotę 240 zł.