II OSK 3370/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 602/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 602/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2017 r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania z wniosku M. P. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z [...] listopada 2015 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uczestnik postępowania przed Sądem I instancji – P. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w Krakowie (inwestor, dalej także jako: skarżący kasacyjnie), wniósł skargę kasacyjną od powołanego powyżej wyroku zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm./; dalej jako: P.p.s.a.), tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż organy administracyjne nie posiadają żadnej swobody w gromadzeniu materiału dowodowego oraz jego ocenie i zobowiązane są do przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów (niezależnie od ich istotności i przydatności w danej sprawie), podczas gdy wspomniane przepisy przyznają uprawnienie i nakazują organom administracji publicznej wszechstronne (a nie całkowite i bezkrytyczne) gromadzenie materiału dowodowego i jego swobodną ocenę; w efekcie przedmiotowa błędna wykładnia spowodowała niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów, zaś powyższe miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi zaskarżone decyzje zostały uchylone, a sprawa została przekazana organom do ponownego rozpoznania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien skargę oddalić. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. skargi M. P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu, mając na uwadze złożony przez pełnomocnika organu wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz brak stanowiska pozostałych stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość, zarządzeniem z 10 września 2021 r. przewodnicząca wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty kasacyjne uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Na wstępie przypomnieć należy, że skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia tym wyrokiem przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację są pochodną stwierdzenia przez Sąd I instancji, że skarga M. P. zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia zasad procesowych przyjętych w ww. przepisach Sąd I instancji dopatrzył się w odniesieniu do zaistniałego na gruncie tej sprawy obowiązku organów ustalenia, czy złożone przez M. P. podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2015 r. o pozwoleniu na budowę, wzniesione w oparciu o przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało złożone w terminie, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a., a więc w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona skarżąca nie kwestionuje dokonanej w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wykładni art. 148 § 2 k.p.a., sprowadzającej się do przyjęcia przez ten Sąd, że przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, zaś zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Zdaniem Sądu I instancji, odwołującego się w tym zakresie do stanowiska wyrażanego w doktrynie, strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Z braku stosownych podstaw kasacyjnych negujących prawidłowość powyższej zacytowanych rozważań Sądu I instancji, na gruncie tej sprawy uznać należało je za wiążące i stanowiące punkt odniesienia do dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów kasacyjnych sprowadzających się, po pierwsze, do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni przepisów art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeśli zatem uwzględnić znaczenie pojęcia "wykładnia prawa" jako rezultatu procesu zmierzającego do zrozumienia przepisu prawa, z reguły utożsamianego z analizą określonego tekstu prawnego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że tego rodzaju uchybienia Sąd I instancji nie popełnił. Nie sposób bowiem dopatrzyć się w stanowisku wojewódzkiego sądu administracyjnego niewłaściwego rozumienia zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, skoro Sąd I instancji przyjął, że "organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu". Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi także, że wbrew zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wyłożył błędnie przepisu art. 77 § 1 k.p.a., ani przepisu ustanowionego w art. 80 k.p.a., skoro expressis verbis stwierdził, że organowi administracji przysługuje swobodna przy ocenie dowodów na okoliczność zachowania terminu do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania. Z powołanych względów zarzuty błędnej wykładni przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej za usprawiedliwione podstawy kasacyjne nie mogły zostać uznane. Odrębną kwestią jest poprawność zastosowania tych przepisów na gruncie sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem, którą również strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje podnosząc, że uchylenie objętych skarga decyzji wiązało się z nieprawidłowym zobowiązaniem przez Sąd organów do przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów, "niezależnie od ich istotności i przydatności w danej sprawie", podczas gdy wspomniane przepisy nakazują organom administracji publicznej wszechstronne (a nie całkowite i bezkrytyczne) gromadzenie materiału dowodowego i jego swobodną ocenę. Odnosząc się do tego rodzaju zarzutów należy przypomnieć, że zaskarżone orzeczenie opiera się na ustaleniu, że M. P. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę złożyła 24 marca 2016 r., zaś pismem z 26 kwietnia 2016 r., wskazując na przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., oświadczyła, że o wydaniu decyzji z [...] listopada 2015 r. o pozwoleniu na budowę dowiedziała się 7 marca 2016 r., zaś o nieprawidłowościach na sąsiadującej z jej działką budowie dowiedziała się 26 lutego 2016 r. Ustalono również, że 25 lutego 2016 r. działający w imieniu inwestora architekt skontaktował się z wnioskodawczynią telefonicznie w celu umówienia spotkania. Organy przyjęły, że z treści wyjaśnienia, które do organu I instancji złożył inwestor (załączając korespondencję mailową prowadzoną 13 stycznia 2016 r. pomiędzy M. P. a swoim pełnomocnikiem - projektantem K. S.) wynika, że o inwestycji objętej przedmiotową decyzją wnioskująca posiadała wiedzę już co najmniej od 13 stycznia 2016 r. Ponadto uznały, że z treści korespondencji elektronicznej wynika, iż w dniach 13 i 14 stycznia 2016 r. M. P. drogą mailową przekazane zostały rysunki zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz elewacji budynków od strony wschodniej oraz od strony południowej tj. od strony działki skarżącej. W odniesieniu do tychże ustaleń przypomnieć następnie należy, że kwestionując przyjętą przez organy datę 13 stycznia 2016 r. jako dzień pozyskania po raz pierwszy przez skarżącą informacji o decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd I instancji stwierdził, że wnioski organów w tym zakresie są wadliwe, bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest czynnością wtórną w stosunku do istnienia projektu budowlanego, a istnienie projektu jest jednym z koniecznych warunków jej wydania. Zdaniem WSA w Krakowie, również faktu rozpoczęcia robót budowlanych, zauważonych przez stronę, nie można automatycznie utożsamiać z wiedzą o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny podziela podkreślając, że aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy jednoznacznie wykazać, że osoba ta dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż przez nią wskazywany, terminie. Organ administracji obarczony jest bowiem obowiązkiem ustalenia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. Okoliczność, iż na działce sąsiadującej z działką osoby wnioskującej o wznowienie postępowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała oraz że na terenie budowy była w widocznym miejscu tablica informacyjna zwierająca m.in. dane o pozwoleniu na budowę świadczy wyłącznie o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania, że stanowisko Sądu I instancji o potrzebie przesłuchania M. P. oraz pełnomocnika inwestora – projektanta K. S., co dat i szczegółowej treści prowadzonych rozmów narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rekomendowanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z przesłuchania stron, na gruncie tej sprawy mogło być w sposób uprawniony uznane przez Sąd I instancji za dowód kluczowy dla ustalenia daty dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzupełniająco względem wywodów Sądu I instancji oraz w nawiązaniu do wyrażonych w skardze kasacyjnej obaw skarżącego dotyczących niecelowości przeprowadzania tego dowodu z uwagi na to, że nakazane przesłuchanie może jedynie prowadzić do "usztywnienia się" sprzecznych stanowisk inwestora oraz zainteresowanej wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (jako stron posiadających sporne interesy i w związku z tym zainteresowanych tym, by podtrzymać swoją, wcześniej przedstawioną, wersję zdarzeń) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że szczególną cechą dowodu jakim jest dowód z przesłuchania strony postępowania (do którego odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące świadków – art. 86 k.p.a.) jest to, że opiera się on na zobowiązaniu osoby przesłuchiwanej do składania wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej związanej ze składaniem fałszywych zeznań. Z tego względu, choć przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość wezwania przez organ osoby do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (art. 50 § 1 k.p.a.), to jednak środek dowodowy z art. 86 k.p.a. ma szczególną moc dowodową opierającą się właśnie na wskazanym powyżej zobowiązaniu osoby przesłuchiwanej do składania wyjaśnień pod rygorem jej odpowiedzialności karnej. W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.