III OSK 258/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1122/17 w sprawie ze skargi D.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. (dalej: inwestor), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków wraz z budową sieci kanalizacyjnej dosyłowej w obrębie B., zlokalizowanej na wskazanych w decyzji działkach, położonych w B.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 i art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 1 pkt 77 i pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) a także art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Odwołanie od tej decyzji wniósł D.O. (dalej: skarżący) oraz E.O. Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmujące punkt 2, 3 i 6 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał między innymi, że 22 marca 2016 r. inwestor złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport został następnie uzupełniony oraz poprawiony. Z raportu wynika m.in., że planowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane na 12 działkach, położonych w miejscowości B., co oznacza, że w raporcie inwestor uwzględnił dokonaną modyfikację wniosku w zakresie miejsca lokalizacji przedsięwzięcia. Zamiast pierwotnie wskazanej we wniosku działki nr [...]/7 w B. jako miejsca początkowego budowy sieci kanalizacji ciśnieniowej dosyłowej, wskazano działkę nr [...]/4. Zdaniem organu odwoławczego, raport zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, jest spójny, przejrzysty i kompletny. Przedstawione w raporcie zagadnienia nie budzą wątpliwości. Następnie organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim dokonał uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2017 r. pominął niektóre wskazane przez organ uzgadniający warunki dotyczące planowanego przedsięwzięcia, tj. warunki wskazane w punktach 1.4, 1.5.1.6 i 1.7 oraz wszystkie wymagania projektu budowlanego wskazane w pkt 2 osnowy postanowienia z [...] maja 2016 r. Opinią sanitarną z [...] maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krośnie Odrzańskim pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez inwestora, zgłaszając jednocześnie swoje uwagi do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji nie uwzględnił w wydanej decyzji tych zaleceń organu współdziałającego. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że organ I instancji uczynił częścią decyzji "charakterystykę przedsięwzięcia", powołaną w pkt 6 osnowy rozstrzygnięcia, ale załącznik ten nie został opatrzony podpisem osoby wydającej decyzję. W związku z tym organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną we wskazanym wyżej zakresie. Organ odwoławczy podkreślił, że zmienione elementy decyzji stanowią uzupełnienie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, a ich treść jest zbieżna ze wskazaniami organów współdziałających. Stosownie do art. 96 ustawy z 14 grudnia 2002 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach), organ odwoławczy sformułował warunki jaki muszą spełniać komunalne osady ściekowe (odpad – "produkt uboczny", który będzie powstawał w procesie oczyszczania ścieków). W ocenie organu odwoławczego, zarzuty odwołujących się odnoszące się do raportu nie zasługują na uwzględnienie. Dotyczy to również zarzutów dotyczących braku opisu w raporcie sposobu i technologii uzyskiwania oraz stabilizacji komunalnych osadów ściekowych, co wynika z s. 29-30 raportu (opis "przeróbki osadu") oraz załącznika nr 11 raportu. Ponadto w toku postępowania zapewniono udział społeczeństwa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołania, że organ I instancji wydając decyzję środowiskową nie zachował ustawowego, 21-dniowego terminu do zgłaszania przez społeczeństwo uwag i wniosków. Jednak naruszenie to nie było znaczne ani istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem po tej dacie nie wpłynęły do organu nowe uwagi czy wnioski społeczeństwa, wymagające ich rozpoznania. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. i Wójt Gminy B. przyjmując alternatywną lokalizację dla przedsięwzięcia, przyjęły niedopuszczalny (pozorny) wariant realizacji przedsięwzięcia. W ocenie odwołujących wynika to z tego, że dwie wskazane w raporcie działki to nieruchomości "prywatne", nienależące do inwestora. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie ubiegania się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia inwestor nie musi posiadać tytułu prawnego do terenu, na którym będzie realizował przedsięwzięcie. W przypadku uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestor może uzyskać tytuł prawny do nieruchomości niezbędnej dla realizacji takiego rodzaju inwestycji także w trybie "przymusowym", czyli przy zastosowaniu instytucji wywłaszczenia. Organ nie podzielił ponadto zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800). W ocenie organu, podane w odwołaniu wskaźniki i stężenia zanieczyszczeń dotyczą oczyszczalni ścieków dla przedziału od 2000 RLM do 9999 RLM, którą planowana oczyszczalnia nie jest. Dla przedmiotowej oczyszczalni wskaźniki wynoszą odpowiednio: BZTs - 40 g 02/m3, CHZT - 150 g 02/m3, zawiesiny ogólne - 50 g/m3. Zarówno raport, jak i wydane w tej sprawie uzgodnienie i opinia sanitarna, przyjęły dla planowanej przez inwestora oczyszczalni ścieków, zaliczonej do obiektów poniżej 2000 RLM, najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków bytowych lub komunalnych wprowadzanych do wód lub do ziemi przewidziane dla większych obiektów, tj. dla oczyszczalni ścieków od 2000 do 9999 RLM (tabela stanowiąca załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r.). Przyjęcie przez inwestora i organy administracji publicznej bardziej rygorystycznych norm niż przewidują przepisy dla zanieczyszczeń ścieków bytowych lub komunalnych wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli norm obowiązujących w większych obiektach oczyszczalni ścieków niż planowana przez gminę B. w tej sprawie, jest ustaleniem korzystniejszym dla środowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno tłocznia i oczyszczalnia znajdują się na terenie obszaru zagrożenia powodziowego, jednak opinia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z [...] listopada 2015 r. dotycząca miejsca zrzutu oczyszczonych ścieków, jak i decyzja tego organu z [...] maja 2016 r. określa uwzględnione w decyzji środowiskowej warunki, pod którymi przedsięwzięcie może być zrealizowane na tym terenie. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Wyrokiem z 28 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] września 2017 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie skutków niezachowania 21 dniowego terminu do zgłaszania uwag. Naruszenie to nie było znaczne, a po tej dacie nie wpłynęły żadne nowe uwagi i wnioski, które wymagałyby reakcji organu. Udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym (w sensie gwarancyjnym) nie został naruszony, a aktywni uczestnicy brali udział w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji nie doszło do istotnego naruszenia procedury krajowej oraz Konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie było długotrwałe i nie była to pierwsza decyzja organu odwoławczego. Z poprzednich decyzji wynika, że organ I instancji miał kłopoty z realizacją wskazań i wytycznych. Tym bardziej zatem zachodziła potrzeba orzekania merytorycznego przez organ odwoławczy. Sąd I instancji wyjaśnił, że większość zarzutów skargi odnosi się bezpośrednio lub wynika z oceny treści raportu. W tej jednak sprawie raport spełnia wymogi formalne i został dokładnie przeanalizowany, czego dowodem jest obszerne ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do jego treści. Treść raportu została skorelowana z treścią innych dokumentów, w tym stanowisk organów uzgadniających. Ponadto dokonując "reformacji" decyzji organu I instancji, organ odwoławczy "włączył" do decyzji elementy pominięte przez organ I instancji a wynikające wprost z przepisów prawa albo treści opinii i uzgodnień. Tym samym treść decyzji środowiskowej odzwierciedla stan wynikający z treści raportu i uzgodnień w sposób zapewaniający ochronę społeczeństwa i środowiska. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty merytoryczne skargi są dowolną polemiką skarżącego z oceną dokonaną przez organy administracji publicznej w sprawie. Ocena organu była oparta na raporcie i opiniach organów współdziałających. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje, poza weryfikacją raportu, uzyskanie wymaganych ustawą opinii, uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Podważenie tych ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących fachową wiedzą, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. W tej sprawie taki dokument nie został złożony. Natomiast raport inwestora spełnia wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski, są konsekwencją wywodów w nim zawartych. Sąd I instancji wyjaśnił, że z istoty kontroli sądowej wynika, że rozpoznanie merytoryczne, w tym w szczególności przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów będących w istocie "opinią biegłego", jak załączona do skargi ekspertyza, wykracza poza kompetencję sądu administracyjnego. Dowód tego typu nie mieści się w zakresie przewidzianym art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Przeprowadzenie tego dowodu wymagałoby dokonania przez sąd merytorycznego porównania treści raportu i uzgodnień z prowadzonych w sprawie z treścią specjalistycznej ekspertyzy. Sąd I instancji podzielił również ocenę organu odwoławczego, że wiele zarzutów skarżącego jest dowolną polemiką z raportem. Z punktu widzenia kontroli sądowej istotne jest to, że organ odwoławczy odniósł się do każdego zarzutu i wyjaśnił, który z nich jest trafny, a który nie i dlaczego. Dotyczy to między innymi zmian wprowadzonych w punkcie 2.28 decyzji dotyczących wymogów komunalnych osadów ściekowych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że procesy higienizacji osadów oraz technologie uzyskiwania oczyszczonych osadów (odzysk) mają się odbywać zgodnie z osnową decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut dotyczący najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków bytowych lub komunalnych wprowadzanych do wód lub do ziemi dla oczyszczalni, skoro przyjęte rozwiązania są korzystniejsze dla środowiska. Ponadto warunki lokalizacji przedsięwzięcia na terenie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rzeki B. odpowiadają treści raportu i uzgodnieniom. Niezasadny jest również zarzut odnoszący się do pozorności wariantu alternatywnego przedsięwzięcie, ponieważ nie ma uzasadnienia w materiale podlegającym weryfikacji organów. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że raport zawiera racjonalny wariant alternatywny. Po drugie, art. 66 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że raport jest rzetelny, kompletny i prawidłowy, podczas gdy zawiera liczne błędy i nieścisłości, co powoduje, że nie spełnia wymogów formalnych. Po trzecie, art. 96 ustawy o odpadach oraz przepisów wykonawczych do tego artykułu, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 stycznia 2015 r. w sprawie odzysku R10, w szczególności przepisów załącznika określającego "Warunki odzysku w procesie odzysku R10 obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku" w punkcie II 2 dotyczącym ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych. Polegało to na błędnej wykładni i przyjęciu, że ustalenie w raporcie i zaskarżonej decyzji sposobów i metod stabilizacji, odwodnienia oraz higienizacji osadów, w tym technologii uzyskania oczyszczonych osadów dla potrzeb przyrodniczego wykorzystania jest prawidłowe. Po czwarte, § 4 ust. 1 oraz załącznika nr 2 (określającego najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń dla ścieków bytowych lub komunalnych wprowadzanych do wód lub do ziemi) rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Polegało to na błędnej wykładni i przyjęciu, że ustalenie dla planowanego przedsięwzięcia zaliczonego do obiektów poniżej 2000 RLM najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków bytowych lub komunalnych wprowadzanych do wód lub do ziemi przewidzianych dla większych obiektów, tj. dla oczyszczalni ścieków od 2000 do 9999 RLM jest prawidłowe i korzystniejsze dla środowiska. Jednocześnie nie wyjaśniono, czy powyższe wskaźniki zostały ustalone omyłkowo czy też intencjonalnie. Po piąte, art. 88l ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zwolnienia i warunki lokalizacji inwestycji na terenie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią rzeki B. odpowiadają treści raportu i uzgodnieniom. W ocenie skarżącego, raport, uzgodnienia, jak i decyzje nie uwzględniają i nie wymieniają żadnych warunków, pod jakimi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zwolnił Gminę B. od zakazów, o których mowa w pkt I i II decyzji z [...] maja 2016 r. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez brak uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz oddalenie skargi: Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i bez pogłębionego wywodu prawnego, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Ponadto uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne oraz określa zarzuty skargi jako polemikę z oceną organów administracji. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił licznych nieścisłości i sprzeczności w zaskarżonych decyzjach. Po trzecie, art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przeprowadzenia dowodu z dokumentu pt. "Ekspertyza, która będzie stanowić materiał bazowy do opracowania strategii postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi na lata 2014 – 2020". Po czwarte, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit, c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., przez nienależytą realizację obowiązku kontroli legalności decyzji. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji dowolnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ odwoławczy. Po piąte, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art, 11, art, 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15, art. 107 k.p.a., art. 5, art. 29 - 43 ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 33 i art. 37, a także art. 79 ustawy środowiskowej oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Konwencji z Aarhus. Polegało to na nienależytej realizacji obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz przyjęcie, że organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, art, 11, art, 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15, art. 107 k.p.a., art. 5, art. 29 - 43 ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 33 i art. 37, a także art. 79 ustawy środowiskowej oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Konwencji z Aarhus. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] września 2017 r. i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym raport powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, raport zawiera trzy, przewidziane wyżej warianty. Wariant nr 1 to tzw. wariant inwestora, natomiast wariant nr 2 przewiduje inną technologię oczyszczania ścieków, a wariant nr 3 inne położenie planowanego przedsięwzięcia. Argumentacja skarżącego opiera się przede wszystkim na błędnym, w jego ocenie, określeniu numerów działek dla wariantu nr 3. Skarżący wskazuje bowiem, że według jego wiedzy działki, na których ma być w tym wariancie realizowane przedsięwzięcie nie są własnością inwestora. Okoliczność ta jest jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia, natomiast nie obejmuje swoim zakresem kwestii własnościowych. Oznacza to, że na tym etapie postępowania inwestor nie musi nawet posiadać prawa dysponowania daną nieruchomością. W konsekwencji wskazując alternatywny wariant lokalizacyjny inwestor może wskazać działki, które nie są jego własnością, o ile oczywiście realizacja przedsięwzięcia na tych działkach jest w ogóle możliwa. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że brak jest możliwości realizacji przedsięwzięcia na działkach nr [...] i nr [...], poprzestając jedynie na wskazaniu, że działki te są własnością prywatną. Nie ulega również wątpliwości, że organy przeprowadziły analizę raportu dla właśnie tych działek. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że sporządzenie raportu nastąpiło w oparciu o "fikcyjna i pozorną lokalizację alternatywną". Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 66 ustawy środowiskowej. Zarzut ten nie mógł zostać rozpatrzony, ponieważ skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, a ponadto zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w ramach uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 66 ustawy środowiskowej dzielił się na 8 jednostek redakcyjnych (ustępów), które z kolei dzieliły się na liczne punkty i litery. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że zarzuty kasacyjne muszą zostać sformułowane w sposób jednoznaczny, ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych kwestionowanych przepisów prawnych oraz ich szczegółowym uzasadnieniem. Ma to szczególne znaczenie w przypadku rozbudowanych norm prawnych, takich jak art. 66 ustawy środowiskowej. Z tej też przyczyny również zarzut naruszenia art. 96 ustawy o odpadach oraz przepisów wykonawczych do tego przepisu został błędnie sformułowany. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 96 dzielił się na 13 jednostek redakcyjnych (ustępów), które dodatkowo dzieliły się na punkty. Nie jest ponadto dopuszczalne sformułowanie zarzutu kasacyjnego w oparciu o zarzut naruszenia całego aktu prawnego, wszystkich aktów wykonawczych wydanych z delegacji ustawowej danego przepisu lub nawet całego załącznika do danego aktu wykonawczego. Nie jest również dopuszczalne formułowanie zarzutu z użyciem kwantyfikatora "w szczególności", a więc formułowanie zarzutu o charakterze otwartym, ponieważ, jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka tylko w granicach skargi kasacyjnej. Granice te muszą zostać precyzyjnie określone przez wnoszącego skargę kasacyjną. Po trzecie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. powiązany z zarzutem naruszenia załącznika nr 2 do tego rozporządzenia. Przede wszystkim skarżący ponownie powołał w ramach zarzutu kasacyjnej cały załącznik nr 2, pomimo, że argumentacja w tym zakresie dotyczy konkretnych wartości wskaźników zanieczyszczeń wynikających z określonych przepisów tego aktu normatywnego. Jednocześnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie, że ścieki bytowe lub komunalne wprowadzane do wód nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń albo powinny spełniać minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, co nie jest kwestionowane. Niezależnie jednak od błędów konstrukcyjnych tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie dla planowanego przedsięwzięcia zaliczonego do obiektów poniżej 2000 RLM najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków bytowych lub komunalnych wprowadzanych do wód lub do ziemi przewidzianych dla większych obiektów, tj. dla oczyszczalni ścieków od 2000 do 9999 RLM, jest korzystniejsze dla środowiska i w związku z tym nie może zostać uznane za niezgodne z prawem. Bez znaczenia jest przy tym, czy wyższe niż wymagane wskaźniki zostały ustalone omyłkowo czy też celowo. Argumenty w tym zakresie były podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, a inwestor nie kwestionował przyjętych w raporcie wskaźników, a zatem przyjąć należy, że planuje realizację przedsięwzięcia w tak określonych uwarunkowaniach. Sąd I instancji nie był uprawniony do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem celowości rozwiązań przyjętych przez inwestora, a jedynie pod kątem zgodności decyzji z prawem. W szczególności Sąd I instancji nie był uprawniony do badania, czy przyjęte wyższe wskaźniki zanieczyszczeń spowodują zwiększenie koszów eksploatacji przedsięwzięcia. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 88l ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. W ocenie skarżącego, raport, uzgodnienia, jak i decyzje nie uwzględniają i nie wymieniają żadnych warunków, pod jakimi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zwolnił Gminę B. od zakazów, o których mowa w pkt I i II decyzji z [...] maja 2016 r. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej. Ponadto, z żadnego przepisu ustawy środowiskowej, jak również z żadnego przepisu Prawa wodnego z 2001 r. nie wynika obowiązek uwzględnienie w decyzji środowiskowej warunków sformułowanych w decyzji wydanej na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Warunki te wynikają bezpośrednio z tej decyzji (w tym przypadku decyzji z [...] maja 2016 r.) i powielanie ich w decyzji środowiskowej jest bezcelowe. To na inwestorze ciąży obowiązek spełnienia warunków wynikających zarówno z decyzji środowiskowej, jak i decyzji zezwalającej na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" i określają jedynie rodzaj rozstrzygnięcia, jakie może wydać wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na podstawie stwierdzenia określonych w tym przepisie naruszeń prawa. Skuteczne wykazanie naruszenia tych przepisów wymaga zatem powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, których nie dostrzegł wojewódzki sąd administracyjny w ramach kontroli zaskarżonego wyroku. Ponadto, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną przedsięwzięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Po szóste, niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że istoty kontroli sądowej wynika, że rozpoznanie merytoryczne, w tym w szczególności przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodów będących w istocie "opinią biegłego", wykracza poza kompetencję sądu administracyjnego. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu nie było możliwe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., ponieważ wymagałoby to dokonania przez sąd merytorycznej oceny treści raportu z treścią specjalistycznej ekspertyzy. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie jest sprzeczne z wcześniej wyrażonym stanowiskiem, że podważenie ustaleń raportu, jako dokumentu prywatnego o szczególnej mocy dowodowej, wymaga co do zasady przedstawienia "kontrraportu", a więc dokumentu sporządzonego przez osoby dysponujące fachową wiedzą. Złożenie kontrraportu musi jednak nastąpić w postępowaniu administracyjnym, ponieważ Sąd I instancji dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania. Po siódme, zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit, c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. stanowią w istocie polemikę z ustaleniami raportu, który podlegał ocenie zarówno organów wyspecjalizowanych, jak i organów wydających decyzję środowiskową. Argumentacja skarżącego odwołuje się w tym zakresie do ustaleń złożonej przez niego ekspertyzy i opiera się na wiadomościach specjalnych, których Sąd I instancji nie posiadał i w związku z tym nie był uprawniony do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można zatem zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a. kwestionować wyniku dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego, a jedynie jego kompletność. Jednocześnie skarżący nie wskazuje, jakiego rodzaju dowodów nie przeprowadził organ, powołując się jedynie na ekspertyzę złożoną wraz ze skargą do Sądu I instancji. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów procedury administracyjnej, w art. 80 k.p.a. Po ósme, częściowo błędnie sformułowany został zarzut naruszenia prawa procesowego podnoszący naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15, art. 107 k.p.a., art. 5, art. 29 - 43 ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 33 i art. 37, a także art. 79 ustawy środowiskowej oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Konwencji z Aarhus. Wynika to z tego, że przepisy art. 107 k.p.a., art. 33, art. 37, art. 79 ustawy środowiskowej oraz art. 6 Konwencji z Aarhus dzielą się na liczne jednostki redakcyjne, których nie wskazano w zarzutach kasacyjnych. Ponadto przepisy ustawy środowiskowej są przepisami prawa materialnego, a nie przepisami prawa procesowego. Dodatkowo normy z art. 7 i art. 8 Konwencji z Aarhus są skierowane do stron konwencji, a ich realizację w polskim porządku prawnym stanowią między innymi przepisy ustawy środowiskowej. Nie jest także możliwe zbiorcze ujęcie przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych, a więc zarzut podnoszący naruszenie art. 29 – 43 ustawy środowiskowej również został błędnie sformułowany, w sposób uniemożliwiający jego rozpoznanie. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ewentualne tego rodzaju uchybienie w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji prawidłowo ocenił skutki niezachowania 21 dniowego terminu do zgłaszania uwag, uznając, że naruszenie to nie było znaczne, a po tej dacie nie wpłynęły żadne nowe uwagi i wnioski. Oznacza to, że udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym nie został naruszony. Podkreślenia przy tym wymaga, że ewentualne uchybienia w tym zakresie nie ograniczały uprawnień skarżącego, który występował w postępowaniu jako strona, a więc w oparciu o swój interes prawny. Natomiast udział lokalnej społeczności (udział społeczeństwa) w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym nie wymaga legitymowania się zarówno interesem faktycznym, jak i prawnym. Po dziewiąte, pozostałe zarzuty procesowe stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zarzuty te w znacznej mierze stanowią polemikę z ustaleniami raportu i treścią decyzji środowiskowej, nie znajdując jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Do zarzutów tych szczegółowo odnosiło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze oraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podzielając w tym zakresie ocenę organu. Brak jest zatem podstaw do ponownego przytaczania rozważań w tym zakresie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący nieprawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego w zaskarżonej decyzji, a więc zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze było nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do wydania decyzji reformatoryjnej. Zasadą jest bowiem orzekanie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy i nie można w związku z tym postawić organowi zarzutu naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVI-19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.