VII SA/Wa 666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. i T. K. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: GINB ) po rozpatrzeniu odwołania S. K. i T. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016r w przedmiocie umorzenia postępowania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa sprawa stanowiła już wcześniej przedmiot rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].07.2014r odmawiające wszczęcia na wniosek S. K. i T. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].03.2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku na cele gospodarczo-garażowe i roboty związane z tą zmianą oraz dobudowę zjazdu do tej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ulicy S. w G. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego legło stwierdzenie, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].03.2013 r. Z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r nie zgodziły się S. K. i T. K., zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2674/14, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując, że jeżeli z podania nie wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący nie posiada przymiotu strony, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, które daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W sytuacji zaś, gdy organ we wszczętym postępowaniu nieważnościowym stwierdzi, że żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od osoby, która posiada legitymację materialną , powinien umorzyć postępowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SAAA/a 2674/14, Wojewoda [...], po wszczęciu na wniosek S. K. i T. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].03.2013r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku na cele gospodarczo-garażowe i roboty związane z tą zmianą oraz dobudowę zjazdu do tej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ulicy S. w G., umorzył ww. postępowanie nieważnościowe. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły S. K. i T. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie omówił pojęcie interesu prawnego, który w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jako szczególny względem art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu Analiza akt sprawy wykazała, że wnioskodawczynie nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].03.2013 r" znak: [...]. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron. S. K. i Pani T. K.są współwłaścicielkami działki nr [...] położonej przy ulicy S. w G. (KW Nr [...]). Powyższa nieruchomość graniczy bezpośrednią z działką inwestycyjną nr [...] obr. [...] położoną przy ulicy S. w G. od strony płd. - zachodniej. Jak wynika z analizy akt sprawy sporna inwestycja polega na: 1) zmianie przebiegu drogi wewnętrznej działki w części płd. - wschodniej polegającej na zaprojektowaniu zjazdu do garażu z murami oporowymi o zmiennej wysokości oraz 1 miejsca postojowego w terenie (lokalizacja drogi wzdłuż granicy z działką nr [...] pozostaje bez zmian); 2) odsłonięciu ściany piwnicy w elewacji płd. - wschodniej i zaprojektowaniu tarasu w poziomie piwnic w miejsce tarasu w poziomie parteru z murkiem oporowym i skarpą; 3) zmianie przeznaczenia pomieszczenia piwnicy na garaż i związanym z powyższym zaprojektowaniu bramy garażowej, obniżeniu poziomu posadzki o 0,7 w pomieszczeniach garażu i piwnic, zmianie ilości stopni łączących parter z piwnicą, odkopaniu pomieszczenia piwnicznego przylegającego do starej części budynku do poziomu jak pozostałe (-3,10 m); 4) zmianie stolarki okiennej i drzwiowej w elewacji płd. - wschodniej (Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego przebudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, str. 16-17). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakres i charakter ww. robót budowlanych świadczy o tym, że działka S. K. i T. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Roboty budowlane związane ze zmianą przeznaczenia pomieszczenia piwnicy na garaż zostały zaprojektowane w budynku usytuowanym w odległości ponad 3 m od granicy z działką wnioskodawczyń. Natomiast zjazd do garażu, jak również taras został zaprojektowany od strony elewacji płd. - wschodniej (działka inwestycyjna nr [...] graniczy z działką wnioskodawczyń nr [...] od strony płn. - wschodniej). Również wymiana stolarki okiennej i drzwiowej została zaprojektowana w elewacji płd. - wschodniej budynku. Ponadto stwierdził, że przewidziane w projekcie jedno miejsce parkingowe zostało zaprojektowane w odległości ok. 4,5 m od granicy działki wnioskodawczyń i ponad 28 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Powyższe wyklucza możliwość uznania, by działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę usytuowanie działek należących do wnioskodawców względem przedmiotowej inwestycji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził , iż S. K.l i T. K. nie posiadają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].03.2013r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły S. K. i T. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąc upatrują swój interes prawny w naruszeniu art. 140 k.c. i art. 144 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podnosząc, że najprawdopodobniej na skutek obniżenia posadzki w pomieszczeniach garażu i piwnic sąsiedniej nieruchomości dochodzi do uciążliwego zawilgocenia ścian w ich budynku. Twierdzą, iż zawilgocenia te wynikają z immisji w rozumieniu art. 144 kodeksu cywilnego, powstałych na skutek zmiany stosunków wodnych po obniżeniu poziomu fundamentów budynku na sąsiedniej nieruchomości. Przepis art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane, stanowi o konieczności projektowania i budowy obiektów budowlanych w sposób gwarantujący poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich mieści się w przepisach prawa cywilnego, dlatego też nie powtarza się ich w prawie budowlanym. Jednak organy w orzeczeniach pomijały przedmiotową kwestię pomimo, że ma ona doniosłe znaczenie dla zbadania przedmiotowej sprawy. Zarzucają, iż organ oceniając oddziaływanie zamierzonej inwestycji oparł się wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez wnioskodawcę nie biorąc pod uwagę zarzutów skarżących sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżące podnosiły, że warunki zabudowy przedmiotowej nieruchomości przy ul. S. w G. jasno wskazują na konieczność przeprowadzenia badań geotechnicznych na terenie objętym inwestycją, zaś skarżących wiadomym jest, iż do takich badań gruntu sąsiedniego nie doszło. Organ administracji wyznaczając obszar oddziaływania budowli nie może ograniczać zakresu postępowania jedynie do wymogów technicznych. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zważył również okoliczność, że zmiany w sąsiednim budynku zachodzić miały jedynie od strony południowo- zachodniej w sytuacji, gdy nieruchomości graniczą ze sobą od strony elewacji północno-wschodniej. Z tego faktu organ wywiódł, iż dokonywane zmiany nie powodują, że obszar oddziaływania budynku wykracza poza granice działki w kierunku skarżących. Jednak organ nie wziął pod uwagę okoliczności, iż budynek skarżących jest dłuższy od budynku na działce inwestorów, co sprawia, iż prace dokonywane nawet od południowo- wschodniej strony elewacji mogą wpływać na budynek skarżących. Skarżące podkreśliły, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 marca 2013r. w sprawie o sygn. akt: II S.A./Gd 728/12 pomiędzy tymi samymi stronami, jednak w przedmiocie poprzedniego pozwolenia na budowę (z 2010 roku) przesądził posiadanie przez Skarżące przymiotu strony, wskazując jednocześnie, że właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają status stron postępowania ilekroć kwestia wpływu inwestycji na te nieruchomości będzie przez organ rozważana. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy podkreślić, iż w kwestii interesu prawnego skarżących w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ulicy S. w G. ( stanowiącego własność B. W., S. W. i P. W. ) wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2013r. w sprawie o sygn. akt: II S.A./Gd 728/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem kontroli sądu była wówczas decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2012r, którą na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę- przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ulicy S. w G. Sąd zbadał interes prawny skarżących S. K. i T. K. na wniosek których zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na budowę- przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ulicy S. w G. Z uzasadnienia wyroku wynika, że S. K. i T. K. posiadają interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że " skarżące są właścicielkami działki nr [...] i zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego przy ul. S., która graniczy bezpośrednio z działką inwestorów o nr [...] objętą planowaną rozbudową i przebudową. Organ wydający pozwolenia na budowę zobligowany był, z uwagi na bliskość planowanej rozbudowy i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących, rozważyć wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) kwestie zachowania odległości budynku od granicy oraz nasłonecznienia. W ocenie Sądu, taka konieczność przemawiała za uznaniem, że skarżące winny posiadać status stron w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę. Skarżące kwestionowały prawidłowość dokonanej oceny w zakresie w zakresie nasłonecznienia powołując się na różnicę w poziomie terenów. Kwestia ta wymagała zatem badania, co przemawia za uznaniem, że skarżące winny posiadać przymiot stron postępowania, aby móc kontrolować prawidłowość ocen dokonanych przez organy w tym zakresie" W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...].03.2013 r. udzielającą B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ulicy S. w G. na cele gospodarczo- garażowe i roboty związane z tą zmianą oraz dobudowę zjazdu do tej części budynku mieszkalnego. Następnie odmówiły skarżącym przymiotu strony dochodząc do wniosku, że działka skarżących nr [...] wraz z usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym przy ul. S., która graniczy bezpośrednio z działką inwestorów o nr [...] objętą planowanymi robotami budowlanymi nie znajduje się obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania ilekroć kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być przez organ rozważana. W tym przypadku, właściciele sąsiednich nieruchomości mogą w toku postępowania podnosić zarzuty w zakresie wpływu inwestycji na nieruchomość i kwestionować prawidłowość ocen organu w tym zakresie. Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów. Zatem samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r" II OSK 644/10, LEX nr 852306). Jeżeli kwestia spełnienia przewidzianych przepisami odległości od granicy nieruchomości wymaga w postępowaniu o pozwolenie na budowę szczegółowego badania, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości należy zapewnić przymiot strony postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. W wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Kwestionowane przez skarżące roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części kondygnacji piwnicy budynku na cele gospodarczo-garażowe zostały zaprojektowane w tym samym budynku, który wcześniej podlegał przebudowie i rozbudowie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 201 Or. Skoro w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 201 Or przyznano skarżącym przymiot strony to także w niniejszej sprawie skarżącym taki przymiot przysługuje. Skarżącym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi skarżącym ochronę ich interesów prawnych i kontrolę prawidłowości wydanej decyzji. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww. ustawy.