I OSK 2507/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1353/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] w sprawie podziału działki nr ew. [...] na działki nr ew.: [...],[...] i [...] objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonej w [...]. Organ uznał, że wnioskodawcy nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności ww. decyzji, gdyż nie są i nie byli stronami postępowania w sprawie zatwierdzonego tą decyzją podziału działki nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 432/14 stwierdził, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania i postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] uchylił ww. postanowienie. Mając na uwadze powyższe organ poinformował skarżącego, że toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta [...] jak również wezwał go do wskazania adresów wszystkich spadkobierców po zmarłym [...], wskazanych w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia 25 października 1985r. sygn. akt III Ns 445/85 tj. [...],[...] i [...]. Wezwało także do dołączenia postanowienia o nabyciu spadku po [...] oraz wskazania adresów jej spadkobierców. Jednocześnie organ zwrócił się o udzielenie informacji, czy toczy się obecnie i przed którym organem jakiekolwiek postępowanie zmierzające do odzyskania ww. nieruchomości. Następnie organ decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wskazując na bezprzedmiotowość postępowania w znaczeniu podmiotowym, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.). Organ ponownie powołał się na wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2014 r. zgodnie z którymi poprzedni właściciel nieruchomości staje się stroną we wszystkich orzeczeniach wydawanych w sprawie tej nieruchomości. Tym samym podjął kroki w celu ustalenia czy toczy się postępowanie zmierzające do odzyskania przedmiotowej nieruchomości. Natomiast skarżący w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. poinformował organ, że postępowanie sądowe o zwrot działek prawdopodobnie będzie toczyć w przyszłym roku. W związku z tym, w ocenie organu, skarżącemu oraz reprezentowanej przez niego [...] nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005r. Rozpoznając złożoną przez skarżącego skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, gdy postępowanie o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] wszczęte zostało na wniosek jej właściciela tj. Skarb Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...]. Podmiot ten był zarazem jedyną stroną tego postępowania wobec braku innych uprawnionych podmiotów. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tej sprawie przez Burmistrza Miasta [...] wystąpił skarżący podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem roszczeń o zwrot na rzecz spadkobierców poprzednich jej właścicieli. Następnie sąd wyjaśnił, że skoro doszło do wszczęcia postępowania, następną obligatoryjną czynnością organu było ustalenie, czy skarżącemu i innym reprezentowanym przez niego osobom przysługuje przymiot strony. Słusznie bowiem organ miał na uwadze, że dla wykazania istnienia interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu nie jest wystarczające powoływanie się na przysługujące roszczenie o zwrot nieruchomości. Należało bowiem wykazać po pierwsze, że jest się spadkobiercą byłego właściciela i po drugie, że zostało wszczęte i toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz tych osób, które domagają się stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie sądu skarżący nie wykazał by w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się z jego wniosku lub innych osób postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W tym kontekście sąd podzielił stanowisko organu, że sytuacja przedstawiałaby się inaczej, gdyby wnioskodawcy wykazali, że toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (objętej ww. decyzją), gdyż wtedy realizacja ich roszczeń do nieruchomości stanowiącej uprzednio własność ich poprzedników prawnych przemawiałaby za koniecznością zapewnienia im przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym weryfikacji decyzji dotyczącej podziału nieruchomości, o której zwrot się ubiegają. Ponadto sąd zwrócił uwagę, że dla przyjęcia istnienia interesu prawnego w tym postępowaniu niezbędne było wykazanie, że skarżący realizuje swoje roszczenie w toczącym się już postępowaniu o zwrot nieruchomości. A tego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uczynił, bowiem treść pisma skarżącego z dnia 15 grudnia 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że takie postępowanie się nie toczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez wykroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poza granice sprawy administracyjnej, co wynika z uzasadnienia wyroku wskazującego na rozpoznanie sprawy, której przedmiotem jest działka o nr ew. [...], której dotyczą zupełnie inne decyzje administracyjne, a nie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] będąca przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż skarżący [...] nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania, którego się domaga, a to wobec braku poinformowania przez niego o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem decyzji podziałowej Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].07.2005 r. znak: [...], podczas gdy jego interes prawny wywodzić należy z samego faktu zaktualizowania się przesłanek dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. faktu uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. W piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - kopii postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. [...] uchylającego zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji - na okoliczność wykazania, iż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 1 lutego 2017 r. został złożony wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki ew nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. 4 [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Przede wszystkim sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie powołanym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104/). W rozpoznawanej sprawie granice przedmiotu zaskarżenia wyznaczył akt zaskarżony przez skarżącego, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], którą to decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] dotyczącej podziału działki nr ew. [...] na działki nr ew.: [...],[...] i [...] objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonej w [...]. Sąd I instancji wyszedł poza te granice, gdyż przedmiotem rozważań uczynił analogiczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] w sprawie podziału działki nr ew. [...] na działki nr ew. [...] i [...] objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonej w [...]. Zatem w zasadzie całe rozważania sądu I instancji dotyczą innej sprawy niż ta, której dotyczyła skarga i która powinna stanowić przedmiot rozstrzygnięcia. Samo zestawienie obu części uzasadnienia ewidentnie pokazuje, że rozważania nie dotyczą badania interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do działki nr ew. [...], w szczególności wskazuje na to fragment uzsadnienia "(...) Należało bowiem wykazać po pierwsze, że jest się spadkobiercą byłego właściciela i po drugie, że zostało wszczęte i toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz tych osób, które domagają się stwierdzenia nieważności decyzji. Z okoliczności sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że skarżący w toku postępowania, pomimo stosownych wezwań, nie wykazał by w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się z jego wniosku lub innych osób postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]." Wobec tego należało podzielić wątpliwości skarżącego kasacyjnie, co do tego czy została rozpoznana prawidłowa skarga, a tym samym prawidłowa sprawa administarcyjna. Sąd bowiem winien zbadać interes prawny skarżącego, przez pryzmat art. 28 k.p.a., wyłącznie w odniesieniu do działki objętej niniejszym postępowaniem, tj. działki nr ew. 369/2. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w świetle powyższych rozważań, uznać należy na za przedwczesny, skoro sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Krakowie. Z tych samych powodów nie było uzasadnione przeprowadzanie dowodu z dokumentu nadesłanego przy piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r. przez skarżącego kasacyjnie, bowiem nie było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi kasacyjnej, a tylko to uzasadniałoby rozważenie zasadności przeprowadzenia takiego dowodu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym wniosek zawierający stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administarcyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.