I SA/Gl 1471/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Organiściak (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej jako SKO lub Kolegium) działając na podstawie art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej u.u.c.p.g.) decyzją z dnia [...] (Nr [...]) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.(dalej jako Prezydent Miasta) z dnia [...] (Nr [...]) w przedmiocie określenia A (dalej jako strona) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] tj. [...] za okres od 1 lipca 2013r. do 30 czerwca 2014r. na kwotę [...]zł. tj. [...] zł. miesięcznie oraz ustalenia należnych odsetek. Prezentując dotychczasowy przebieg postępowania SKO wskazało, że od ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] odwołanie złożył Proboszcz ks. P. N. (dalej jako Proboszcz) podnosząc, iż po rozwiązaniu umowy przez B na wywóz odpadów z terenu cmentarza zawarł umowę z inną firma zajmującą się wywozem odpadów. W piśmie z dnia 30 października 2014r. pełnomocnik parafii wskazał, że posiadaczem odpadów był właściciel pojemników na śmieci Przedsiębiorstwo Wielobranżowe C sp. z o.o., i to właśnie na niej spoczywał obowiązek z nimi związany. Wskazał, że odpady były wywożone, a porządek utrzymany, w z związku z tym cel został osiągnięty. Ponadto podnosił, że za okres wskazany decyzją A już poniosła opłaty. SKO ww. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że stan faktyczny i prawny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo, a argumenty odwołania nie są zasadne. SKO wywodziło, że w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy obowiązek usuwania odpadów komunalnych spoczywał na gminie. Organ podkreślił, że stanowi o tym jednoznacznie art. 6c u.u.c.p.g., zgodnie z którym gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada Gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. SKO wskazało również, iż Rada Miejska w B. uchwałą z dnia 26 czerwca 2012r. Nr XX/497/2012 postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od wskazanych wyżej właścicieli nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2012r. poz. 3324). Nawiązując do postanowień art. 6m u.u.p.c.g. SKO podkreśliło, że strona stosowną deklarację złożyła dopiero w dniu 1 lipca 2014r. Kolegium wskazało również, iż w myśl art. 6q ww. ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Organ odwoławczy podkreślił, że w razie nie złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Wydając taką decyzję, organ ogranicza się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 6h ww. ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kolegium nawiązało przy tym do argumentacji zawartej w piśmie z dnia 5 marca 2013 r. Ministerstwa Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz umowy na odbieranie odpadów o treści. Organ odwoławczy przywołując fragmenty ww. pisma wskazał, że zgodnie z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto właściciele ci nie są zobowiązani do zawarcia umowy na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym odpowiednie zezwolenie (taki obowiązek spoczywał na właścicielach nieruchomości przed nowelizacją ustawy). Ustawa nie rozwiązuje, ani nie wygasza dotychczas zawartych umów, ponieważ są one stosunkiem cywilno-prawnym, w który ustawodawca nie powinien nadmiernie ingerować. Każda umowa zawarta pomiędzy właścicielem nieruchomości a odbierającym odpady komunalne powinna zawierać zapis o trybie i warunkach jej rozwiązania przez jedną ze stron. Na tej podstawie właściciele nieruchomości będą mogli rozwiązać dotychczasowe umowy na odbieranie odpadów komunalnych lub też właściciel nieruchomości może pozostawić dotychczasową umowę na odbieranie odpadów komunalnych bez rozwiązywania jej, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku uiszczania na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO podkreśliło, że organ I instancji trzykrotnie wzywał Stronę do złożenia deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w wezwaniu z dnia 24.03.2014r., poinformował stronę o zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 1 lipca 2011r. SKO w ślad za uchwałą RIO w L. z dnia [...] Nr [...], wskazało, że: "Sposób ustalenia wysokości opłaty przyjęty w ustawie z 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opiera się na systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. System ten, powoduje że złożenie poprawnej deklaracji nie wymaga wydawania decyzji administracyjnych o wysokości tej opłaty. Jedynie w przypadku niezłożenia deklaracji bądź uzasadnionych wątpliwości co do danych w niej zawartych wójt, w drodze decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, określi wysokość opłaty, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki. Tylko w tych przypadkach wójt jest uprawniony do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika strony SKO podkreśliło, że obowiązek złożenia deklaracji i ponoszenia opłat powstaje w terminie 14 dni od daty powstawania na danym terenie odpadów komunalnych. To, że odpady były zbierane w pojemnikach należących do przedsiębiorstwa C nie zmienia faktu, iż odpady te powstawały na terenie cmentarza A. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w związku z tym, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyła do ustawy Ordynacja podatkowa istnieje możliwość wystąpienie zobowiązanego z wnioskiem o odroczenie, rozłożenie na raty lub umorzenie zaległości (art. 67 a § 1 i 2 Ordynacji podatkowej). Końcowo SKO wskazało, że ustawa nie przewiduje wyjątków od tej zasady stąd też wydanie decyzji przez organ I instancji w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym sprawy było zgodne z prawem. W skardze na ww. decyzję SKO z dnia [...] pełnomocnik A (dalej jako skarżąca) domagał się jej uchylenia w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa), w szczególności poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości równej opłacie, jaką zobowiązany powinien był zadeklarować, a tym samym nieprawidłowe pominięcie w szacunkach ustalających wysokość opłaty w decyzji faktu braku odbierania odpadów przez gminę, braku ekwiwalentności opłaty wobec obowiązków gminy, zrealizowania celów ustawy pomimo braku złożenia deklaracji/uiszczenia opłaty, "etc.". Autor skargi zarzucał również naruszenie przepisów postępowania poprzez: niezastosowanie się do treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), co objawiało się w nieuwzględnieniu w ramach ustalania podstawy faktycznej, takich okoliczności, jak zapewnienie pojemników na odpady i ich odbiór przez osobę trzecią, do której pojemniki te należały, a tym samym także braku wykonywania jakichkolwiek czynności przez gminę związanych z odbieraniem odpadów; niezastosowanie się do treści art. 11 Kpa, co objawiało się w braku odniesienia się do wszystkich argumentów strony podniesionych w toku postępowania; niezastosowanie się do treści art. 7 Kpa, co objawiało się w wydaniu decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, albowiem obciążenie tak wysoką opłatą A, która spełnia istotne cele społeczne, zapewniając także (w tym właśnie "w ramach cmentarza") zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (analogicznie tym samym do obowiązków gminy), w sytuacji gdy opłata ta ponoszona jest de facto po raz drugi, a A w tym samym czasie boryka się z dużymi problemami finansowymi, związanymi choćby z koniecznością zebrania funduszy na niezbędny remont dachu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślał, że strona w całości podtrzymuje wyrażone w dotychczasowym postępowaniu argumenty i wnioski, w tym zawarte w odwołaniu, jak i piśmie do SKO z dnia 30 października 2014r. Zdaniem pełnomocnika w sprawie doszło do wadliwej wykładni art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem choć wniosek taki zawarty jest w uzasadnieniu zaskarżonej (zaskarżonych) decyzji implicite, organy administracji przyjęły, że w sytuacji gdy zobowiązany nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (co faktycznie miało w sprawie miejsce), to prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy czym wysokość tę określa na takim samym poziomie, jak gdyby deklaracja była złożona prawidłowo, a gmina wykonywałaby swoje obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Zdaniem pełnomocnika jest to rozumowanie nieprawidłowe, nie mające oparcia w ustawie, albowiem przywołany art. 6o ustawy w ogóle nie statuuje takiej prostej relacji, w tym sensie, że nie podaje jednoznacznie jaka ma być wysokość opłaty, czemu się równać, etc. Autor skargi podkreślał, że wręcz przeciwnie, można stwierdzić, iż prezydent miasta (wójt, burmistrz) ma nieograniczoną swobodę w tym zakresie, bo zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu przedmiotową opłatę ustala on samodzielnie, w oparciu o własne uznanie. Mógłby więc równie dobrze wydać decyzję, w której opłata taka wynosiłaby 1, jak i 100, przy założeniu, że "zwykła" opłata (z prawidłowo złożonej deklaracji) wynosić powinna np. 50. Pełnomocnik wywodził, że aby jednak ograniczyć tę swobodę i niepewność co do uznaniowości prezydenta miasta, ustawodawca pomocniczo wskazał, iż decyzja w tym zakresie winna "brać pod uwagę uzasadnione szacunki", przy czym tutaj nawet jeszcze bardziej to uszczegółowiono, dodając, że chodzi o (przykładowo) średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zdaniem pełnomocnika z całą pewnością podane mierniki, czy podstawy ustalania wysokości opłaty mają charakter przykładowy, nie są enumeratywne. Mogą więc pojawić się i inne okoliczności czy sposoby wyliczania należności, niż te wprost podane w ustawie (zresztą w projekcie nowelizacji uzupełniono to wyliczenie np. o "dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody"). Autor skargi zastrzegał jednocześnie, że i bez poszukiwania jakichś szczególnych wyznaczników określania właściwej wysokości opłaty w decyzji prezydenta miasta (nie podanych wprost w ustawie), wystarczające jest i tak samo odwołanie się do expressis verbis wymienionych tam "uzasadnionych szacunków". W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik wywodził, że aby jednak wyjaśnić rozumienie i znaczenie tego zwrotu, należy odwołać się w pierwszej kolejności do charakteru samej opłaty za odbieranie odpadów jako takiej. Autor skargi odwoływał się przy tym do wcześniejszych wyjaśnień strony, w których wskazywano, że "opłata za zagospodarowanie odpadów charakteryzuje się tzw. odpłatnością bezpośrednią - jest powiązana z konkretnym świadczeniem, do spełnienia którego obowiązany jest podmiot publiczny (ma pokrywać koszty odbierania, transportu, zbierania i utylizacji odpadów komunalnych)". I dalej: "możemy na potrzeby prowadzonego tu wywodu przyjąć nawet założenie, że owo powiązanie nie musi być w pełni ekwiwalentne, jak ma to miejsce przy relacjach w sektorze prywatnym. Niemniej jednak ów związek, czy powiązanie opłaty z usługą musi istnieć". W ocenie pełnomocnika tezy te oczywiście nie są autorstwa skarżącego, ale opierają się na ustalonym i "chyba powszechnym" poglądzie przyjmowanym w nauce tej części prawa administracyjnego. Strona skarżąca odwołała się do wypowiedzi najbardziej kompetentnego w jej ocenie Ministerstwa Środowiska, które w osobie podsekretarza stanu w odpowiedzi na jedną z interpelacji wskazało, że "Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi określona w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) jest uiszczana przez właściciela nieruchomości na rzecz gminy. W zamian za nią gmina jest zobowiązana zorganizować odbieranie i prawidłowe zagospodarowanie odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Art. 6k ust. 2 ww. ustawy określa (w sposób zamknięty), jakie koszty należy wziąć pod uwagę, określając wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a art. 6r ust. 2 i 2a określa, jakie koszty mogą być pokryte ze środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość opłaty powinna być ekwiwalentna do wymienionych kosztów, czyli jej wysokość nie może przewyższyć rzeczywistych kosztów odebrania i zagospodarowania odpadów komunalnych (a także kosztów administracyjnych funkcjonowania systemu), co oznacza, że opłata ta nie jest podatkiem. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest opłatą za określone usługi świadczone przez gminę (...)". W oparciu o powyższe pełnomocnik wywodził, że jeśli już sama opłata, wynikająca z uchwały gminy i deklaracji zobowiązanego podmiotu musi być ekwiwalentna i odnosić się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez gminę, to tym bardziej elementy te musi uwzględniać decyzja wyliczająca opłatę w braku deklaracji. Innymi słowy, w ramach brania pod uwagę "uzasadnionych szacunków", prezydent miasta powinien ocenić (zważywszy, że dokonuje tego ex post nie musi nic szacować, ale może precyzyjnie to wyliczyć), jakie koszty poniosła gmina w powiązaniu ze "świadczeniem" swojej usługi odbioru i zagospodarowania odpadów. Zdaniem pełnomocnika w sytuacji takiej, jak w przedmiotowym dla tej sprawy stanie faktycznym, należało wyliczyć ("oszacować") jakie koszty powstały po stronie gminy. Skarżąca nie twierdzi, że nie było ich wcale (choć to najbardziej prawdopodobne), albowiem mogły powstać jakieś koszty administracyjne, koszty założenia i utrzymywania indywidualnego konta bankowego, utrzymywania pojemników "w gotowości" do świadczenia usługi, etc. Nawet jednak jeśli takowe faktycznie powstały (czego organy administracji w żaden sposób nie wykazały), to z pewnością były one istotnie niższe od tych, podanych w decyzji z dnia [...]. O ocenie pełnomocnika z tej przyczyny, pomijając już nawet to, że obciążanie taką opłatą jest niecelowe (patrząc przez pryzmat celów ustawy), sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem strony w jego sytuacji finansowej (nawet w odwołaniu od decyzji proboszcz parafii zwraca się z prośbą o dofinansowanie niezbędnych wydatków, na które brak środków) i prowadzi do faktycznego złamania zasady ne bis in idem, skoro płaci się dwa razy w tej samej sprawie, to jest to po prostu niedopuszczalne z uwagi na treść prawidłowo zinterpretowanego art. 6o ustawy. Końcowo pełnomocnik, już na marginesie wskazał, że stronie skarżącej znana jest instytucja przewidziana w art. 67a Ordynacji podatkowej, niemniej nie ma potrzeby po nią sięgać (co zdaje się sugeruje SKO), gdy istnieją podstawy do uchylenia wadliwej decyzji wymierzającej zobowiązanie (quasi) podatkowe. Zdaniem pełnomocnika wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniony jest trudną sytuacją finansową parafii, dla której wydatek każdej, choćby najmniejszej kwoty ma istotne znaczenie i potencjalnie pozbawia ją możliwości prawidłowego funkcjonowania, nie wspominając o kosztach niezbędnych prac czy remontów (zwłaszcza związanych z dachem zabytkowej świątyni). Z tej przyczyny, wstrzymanie wykonania decyzji, na wypadek niekorzystnego rozstrzygnięcia, ochroni parafię od konieczności ponoszenia dodatkowych odsetek od wyliczonej, bardzo wysokiej opłaty. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015r. pełnomocnik strony wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiący że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o bezzasadności skargi i jej oddaleniu. Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie były opisane we wstępnej części uzasadnienia decyzja SKO z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] określająca A zobowiązanie z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] tj. [...] za okres od 1 lipca 2013r. do 30 czerwca 2014r. na kwotę kwocie [...] zł. tj. [...] zł. miesięcznie oraz ustalenia należnych odsetek. Stan faktyczny sprawy nie jest w istocie sporny, a jako że został zaprezentowany przy okazji opisywania stanowisk organów i strony, brak jest w ocenie Sądu konieczności jego powielania. Sąd za prawidłowe przyjmuje ustalenia jakie w tym zakresie poczyniły organy podatkowe. Mając na wstępie istotę sporu zaznaczyć trzeba, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m. in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji. Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 6h u.u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i na podstawie uchwały (ust. 2), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6I u.u.p.c.g. A zatem, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6o ww. ustawy w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Stosownie do art. 6i pkt. 2) u.u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Z kolei zgodnie z art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Stosownie zaś do art. 6k ust. 1 pkt. 2 u.u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały: ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Wskazać również trzeba, iż opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.u.p.c.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Ponadto zacytowana wyżej treść art. 6o u.u.p.c.g., wskazuje, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratywny. Treść przepisu odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej, według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Z art. 6m ust. 1 ustawy wynika, że deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości. Dodać również należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawarto definicji "nieruchomości". Pojęcie to regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 ustawy) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" - publ. Samorząd Terytorialny 1-2/2013, s. 88). W stanie faktycznym analizowanej sprawy podkreślenia wymaga to, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek posiadania umowy na pozbywanie się odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości został zastąpiony obowiązkiem złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero w sytuacji niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie tymi odpadami właściwy organ określa w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja organu I instancji została oparta na uzasadnionych szacunkach, w tym średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, a co również znalazło swoje szczegółowe odzwierciedlenie w sposobie wyliczenia opłaty (strony od 2 do 4 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]). Mając na uwadze zarzuty strony skarżącej przyjdzie podkreślić, że w ocenie Sądu sposób wyliczenia spornej opłaty zaprezentowany w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie narusza prawa. W szczególności przyjdzie wskazać, że organ I instancji dokonując spornego wyliczenia ustalił ilość odpadów komunalnych powstałych na przedmiotowym cmentarzu w okresie od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 30 czerwca 2014r. biorąc pod uwagę średniomiesięczną ilość pojemników/kontenerów odebranych z 8 cmentarzy na terenie Miasta oraz liczbę miejsc pochówków wskazaną przez A (tj. [...]). Co więcej szacunek ten pokrywa się z ilością odpadów zadeklarowaną przez A w złożonej w dniu 1 lipca 2014r. pierwszej deklaracji. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej co do wadliwości wyliczeń wysokości opłaty są z powyższych powodów bezpodstawne. Mając na uwadze zarzuty strony skarżącej przyjdzie wskazać, że przepis art. 6c u.c.p.g. odczytywany zgodnie z językowym brzmieniem wyrazów pozwala na wyprowadzenie z niego normy, która nakazuje każdej gminie zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1). Zdaniem sądu tak rozumiany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nawiązując do wykładni systemowej, trzeba zauważyć, że umieszczono w rozdziale 3c u.c.p.g. zatytułowanym "Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę", co potwierdza, iż jego adresatem gmina. Systemowe odczytanie omawianej normy nakazuje zaś sięgnąć do art. 2 u.c.p.g. w celu poznania definicji "właścicieli nieruchomości" (art. 2 ust. 1 pkt 4) oraz do art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) w celu zdefiniowania pojęcia "odpady komunalne" - odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Funkcjonalnie odczytując zaś ten przepis u.c.p.g. należy stwierdzić, że zorganizowanie odbierania odpadów staje się jednym ze sposobów realizacji celów omawianej ustawy. Podobnie należałoby zatem spojrzeć na mający istotne znaczenie dla analizowanej sprawy przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Dzięki wykładni językowej można wyprowadzić normę prawną, w myśl której rada gminy może postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie z przepisu tego wynika więc fakultatywność objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W ocenie Sądu, przepis art. 6c u.c.p.g. nie pozwala na dokonanie ograniczeń podmiotowych, to znaczy na wybranie przez gminę, od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane. Wniosek ten wynika z językowej wykładni tego przepisu, w którym ustawodawca nie zastrzegł możliwości zawężenia katalogu właścicieli objętych działaniami gminy. Nadto należy sięgnąć - korzystając z dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej - do przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro zatem celem funkcjonowania omawianej ustawy jest objęcie jej regulacjami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin, to przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. trzeba odczytywać jako swoiste rozwinięcie tego celu (sposób jego realizacji). Innymi słowy przepis ten jest formalnoprawną podstawą do wypełnienia celu, jaki ustawodawca postawił przed gminami. W tym stanie rzeczy trudno byłoby przyjąć, żeby racjonalny ustawodawca z jednej strony dążył do maksymalnego pokrycia terenu gminy systemem gospodarowania odpadami, a z drugiej strony dozwalał na wyłączanie pewnych nieruchomości z tego systemu. W kontekście zarzutów i twierdzeń strony skarżącej trzeba podkreślić, że objęcie na mocy art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez ten jaki zorganizowała gmina. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując tenże cel, stosując art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą akceptować działań zmierzających do wyłączenia jakiś nieruchomości spod tak funkcjonującego systemu. Z uwagi na powyższe za bezzasadny w ocenie Sądu należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym wskazanego w skardze przepisu art. 6o u.u.c.p.g. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wskazanej w decyzji nieruchomości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, a co zaakceptował organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny ustalony został w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie a organy dokonały wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej. Należy również stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 Kpa i 11 Kpa, a to nie tylko ze względów wyżej wyrażonych, ale i z uwagi na brak stosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie. Sąd stwierdza ponadto, że powołanie przez SKO jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, a nie art. 233 § 1 pkt. 1 Ordynacji podatkowej nie miało istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W świetle zarzutów skargi podkreślenia wymaga i to, że obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wynikający z art. 122 i 187 § 1 O.p. nie ma charakteru absolutnego. Żaden bowiem organ administracji publicznej nie ma nieograniczonej wiedzy na temat istniejących stosunków faktycznych i prawnych. W związku z tym, bez udziału strony postępowania, która ma zdecydowanie pełniejszą wiedzę na temat swojej sytuacji procesowej, nie zawsze udaje się zgromadzić cały istniejący materiał dowodowy. W niniejszej sprawie, skarżący z możliwości pełnego przedstawienia swojej sytuacji faktycznej i prawnej nie skorzystał, a czego m. in. dowodzą pisma-wezwania z dnia 17 czerwca 2014r. i z dnia 17 lipca 2014r. i postanowienie z dnia [...]oraz reakcja strony na te wezwania. W tym stanie rzeczy Sąd, nie dopatrzywszy się naruszeń prawa wskazanych w skardze, ani żadnych innych skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę uwzględnił.