IV SA/Wa 514/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącej U. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] listopada 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 4 ust. 4a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), dalej również "ustawa Prawo wodne", po rozpatrzeniu odwołania U. S. od decyzji Starosty K. z [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego M. K. i A. K. - współwłaścicielom stawów rybnych "[...]" zlokalizowanych w miejscowości S. na szczególne korzystanie z wód rzeki Z. dla potrzeb hodowli ryb, dalej również "pozwolenie wodnoprawne", uchylił decyzję Starosty K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inicjatorami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego byli M. K. i A. K. Starosta K. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - decyzją z [...] lutego 2009 r. udzielił wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego. Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez U. S. - właścicielkę działek ewidencyjnych o nr [...] i [...], których częścią jest doprowadzalnik "A" prowadzący wody rzeki Z. do zespołu ww. stawów, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję Starosty K. z [...] lutego 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta K. decyzją z [...] marca 2011 r., znak: [...] udzielił A. K. i M. K. współwłaścicielom stawów rybnych "[...] " pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z rzeki Z. dla potrzeb hodowli ryb we własnych stawach rybnych "[...]" w miejscowości S. oraz piętrzenie wody w stawach "[...]" do rzędnej npp=121,00 m n.p.m. Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało do dnia 27 marca 2016 r. Odwołanie od decyzji z [...] marca 2011 r. wniosła U. S. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] listopada 2014 r. uchylił decyzję Starosty K. z [...] marca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż istotną i podstawową rzeczą, która wymaga wyjaśnienia jest kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania zgodnie z zapisami art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Organ podkreślił, że powołana regulacja inaczej definiuje stronę postępowania "wodnoprawnego", a także dopuszcza zawiadomienie stron postępowania przez obwieszczenie. Jak wynika z akt sprawy, wnosząca odwołanie U. S. zapoznała się z aktami sprawy dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji, występując do organu z wnioskiem o udostępnienie kopii dokumentów złożonych przez wnioskodawców. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Starosta K. swoim rozstrzygnięciem pominął zasady prowadzenia postępowania opisane w przepisach art. 6 - 10 k.p.a. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie podjął wszelkich koniecznych czynności niezbędnych dla dokładnego formalnego i prawnego wyjaśnienia sprawy i wydał orzeczenie ograniczając się jedynie do własnej oceny jej stanu. Tym samym nie wyjaśnił w stopniu wyczerpującym stanu faktycznego sprawy i wydał zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia dogłębnej analizy podstawowych dla jej rozstrzygnięcia spraw. W ocenie organu odwoławczego jednoznacznego wyjaśnienia i uszczegółowienia wymaga zagadnienie zakresu zamierzonego korzystania z wód przez wnioskodawców oraz warunków wykonywania uprawnień ustalonych pozwoleniem wodnoprawnym. Istotna jest zwłaszcza kwestia utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej, w kontekście zgłaszanej przez U. S. potrzeby przebudowy niezbędnych do tego celu urządzeń, tj. doprowadzalnika "A" w granicach działek nr [...] i [...]. W konsekwencji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uznał, że Starosta K. powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem: 1. jednoznacznego określenia potrzeb wodnych "[...]", stanowiącego działkę nr [...], tzn. ustalić zgodnie z art. 128 ustawy Prawo wodne ilość pobieranej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok oraz sposób oceny (pomiaru) tego przepływu, dla każdej jej wielkości określonej decyzją np. w l/sek.; natomiast dla numerów stawów zlokalizowanych poza granicami działki nr [...] ustalić odrębne wielkości poboru wody, według zasad określonych powyżej; 2. ustalenia przepływu biologicznego dla rzeki Z. w przekroju poniżej poboru wody. W aktach sprawy brak jest uzasadnienia dla przyjętej w operacie wielkości 0,38 m3/s jako przepływu nienaruszalnego rzeki poniżej progu w km 4+344, gdyż wielkość ta odbiega od wielkości przepływu nienaruszalnego wyliczonej jedną z metod stosowanych w kraju i wykorzystywanych np. przy opracowywaniu warunków korzystania z wód dorzeczy. Prawidłowo ustalony przepływ determinuje ustalenie jakie są możliwości poboru wody, w danym profilu cieku i w danym okresie roku. Jednocześnie operat wodnoprawny nie precyzuje w sposób jednoznaczny jakie warunki poboru wody lub przepływu będą spełniały obowiązek zachowania przepływu nienaruszalnego poniżej lokalizacji rurociągu betonowego ujęcia wody na doprowadzalnik "A". 3. rozstrzygnięcia kwestii utrzymania doprowadzalnika "A" w świetle zapisów prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w R. z [...] października 2012 r. dotyczącego służebności. Zdaniem organu odwoławczego, przy braku odmiennej umowy – orzeczenie ceduje kwestię utrzymania urządzenia wodnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w ramach tzw. "zobowiązań realnych" w całości na właściciela nieruchomości władnącej. Organ pierwszej instancji powinien podjąć próbę ustalenia wzajemnych zobowiązań stron, a w przypadku braku umowy w kwestii "wykonywania" służebności skierować strony na drogę orzeczenia sądowego. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego - Starosta K. powinien odnieść się w decyzji do innych uwag podniesionych w odwołaniu, a dotyczących między innymi treści poprzednio wydanej przez Dyrektora RZGW w W. z [...] sierpnia 2009 r. oraz związanych z nią kwestii w zakresie m.in. nieustalania rzędnych piętrzenia dla progu i mnichu wlotowym na stawie Nr 1. Skargę na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] listopada 2014 r. wywiodła U. S. Skarżąca stanęła na stanowisku, że decyzja organu drugiej instancji błędnie ustaliła stan faktyczny sprawy i w konsekwencji zawiera niewłaściwe wytyczne dla organu pierwszej instancji. Skarżąca zakwestionowała, że stroną postępowania jest M. K. i A. K. jako współwłaściciele stawów i podniosła, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na taką współwłasność. Dodała, że prawo własności przysługuje tylko jednemu z nich, a prawo drugiego wnioskodawcy jest nieokreślone. Skarżąca wskazała również, że nadużyciem ze strony organu jest posługiwanie się pojęciem "[...]" dla całego kompleksu stawów i w jej ocenie może to prowadzić do legalizacji działań bezprawnych. [...] znajduje się na działce nr [...]. Zaświadczenie z 27 października 1965 r., dołączone przez wnioskodawców do operatu określa położenie jeziora jako działka nr [...]. Orzeczenie Sądu podaje aktualny nr działki z jeziorem nr [...] i wskazuje, że działka ta ([...]) jest tożsama z jeziorem majątku S. oraz, że jedynym właścicielem działki jest A. K. i na jego rzecz wpisano służebność gruntową. Natomiast pozostałe stawy nie mają żadnej zgody administracyjnej na swoje funkcjonowanie, a mimo to organ odwoławczy potraktował wszystkie stawy jednakowo i zezwolił, aby przed uprawomocnieniem się pozwolenia wodnoprawnego, wnioskodawcy traktowani byli jako osoby ubiegające się o przedłużenie dotychczas posiadanego pozwolenia wodnoprawnego przez A. K., a nie pozwolenia nowego, tj. na stawy, które zostały wybudowane w okresie, gdy poprzednie pozwolenie już obowiązywało i tych nowych stawów nie objęło. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w ogóle nie zajął się sprawą legalności pobudowania nowych stawów oraz legalnością zaopatrywania ich w wodę w chwili obecnej. Tymczasem rów doprowadzający wodę z rzeki do stawów (cały ma ok. 1,3 km) nie ma parametrów podanych w decyzji ani konsekwentnego profilu, bo jest pogłębiany niefachowo przez wnioskodawcę. Jest to urządzenie liniowe, stan tego rowu za granicą własności skarżącej istotnie oddziaływuje na ten odcinek, który biegnie przez jej nieruchomość i odwrotnie. Całym rowem, a nie tylko 220-metrowym odcinkiem skarżącej płynie woda do stawów, które są nieprzepływowe. Wybudowanie nowych stawów spowodowało zwiększenie ilości wody prowadzonej przez grunt skarżącej, a więc ponad to, do czego jest zobowiązana w myśl służebności gruntowej. Stan ten powoduje bezprawne zachowania wnioskodawców polegające na dokonywaniu robót na znajdującym się na gruncie skarżącej doprowadzalniku tak, by poprowadzić większą ilość wody. Skarżąca wskazała, że wnioskodawcy niszczą urządzenia wodne (przepust, rów), zmniejszają prześwit przepustu drogowego. Podkreśliła jednocześnie, że istniejące urządzenia są jej własnością, a przebudowa urządzeń wodnych bez zezwoleń i uzgodnień z właścicielami celem dostosowania tych urządzeń do nowych potrzeb, jest samowolą. Niezrozumiałe dla skarżącej jest dążenie organu odwoławczego do wynegocjowania "zobowiązań realnych" w stosunku służebności, ponieważ nie należy to do właściwości organu odwoławczego i przyczynia się do przedłużenia postępowania. Skarżąca wyraziła przekonanie, że udzielanie wytycznych Staroście K. aby podjął się kwestii utrzymania doprowadzalnika "A" jest bezcelowe, ponieważ takie działania leżą poza jego właściwością. Skoro treść służebności opisana została przez sąd, to organy administracji nie są właściwe ani do jej ponownego wyjaśnienia, ani do rozstrzygnięcia związanych z tym sporów. Przedmiotem sprawy jest wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, a nie rozpatrywanie sporów wynikających ze stanu wody na gruncie. U. S. podniosła również, że stan akt sprawy ma charakter zmienny, a dotyczy to dokumentów, które zdawałoby się, powinny być w aktach na stałe, w formie niezmienionej. Wnioskodawcy swobodnie wyjmowali z akt dokumenty, które wcześniej tam złożyli i za jakiś czas przedkładali nowe ich wersje. Skarżąca dodała, że organ odwoławczy przeprowadził rozprawę wodnoprawną, z której nie sporządził jednak protokołu, lecz notatkę, a jej treść przyjął jako okoliczności ustalone przez siebie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się należy ze skarżącą, że wprawdzie samo rozstrzygnięcie uchylające decyzje organu I instancji jest zasadne, ale braki i błędy uzasadnienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem sporządzenia nowego uzasadnienia, które zawiera wytyczne dla organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2011 r., którą udzielono współwłaścicielom stawów rybnych "[...]" pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki Z. dla potrzeb hodowli ryb i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą materialnoprawną ww. decyzji są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) regulujące kwestie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Jak stanowi art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m. in. na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych. Art. 37 ustawy Prawo wodne określa, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe. W szczególności, jak stanowi pkt 4 tego przepisu, szczególnym korzystaniem z wód jest piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych. Jak stanowi art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje na wniosek. W przedmiotowej sprawie Starosta K. w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2011 r. wskazał, że A. K. i M. K. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 1998 r. wydanego przez Wojewodę [...] na szczególne korzystanie z wód rzeki Z. w zakresie poboru wód z rzeki Z. dla potrzeb hodowli ryb w stawach "[...]" oraz piętrzenia wody w stawach ze względu na brak odpływu wody ze stawów (dolina bezodpływowa). Organ nie określił daty tego wniosku. W aktach administracyjnych trudno jest zidentyfikować pismo o takiej treści. Sąd zauważa, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. udzielała pozwolenia wodnoprawnego jedynie A. K. Strona tego postępowania nie był M. K. Z kolei Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w decyzji z [...] listopada 2014 r. wskazał, że M. K. i A. K. wystąpili do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki Z. dla potrzeb gospodarstwa rybackiego "[...]". Również tutaj organ nie określił daty wniosku. Sąd zauważa, że w aktach znajduje się pismo M. K. i A. K. z dnia 24 października 2008 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w K., w którym proszą o udzielenie im pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wody rzeki Z. dla potrzeb gospodarstwa rybackiego "[...]". Organ związany jest treścią wniosku, a treść pozwolenia wodnoprawnego z [...] marca 2011 r. nie odzwierciedla powyższego wniosku. Zatem w sprawie należy precyzyjnie określić pismo, które jest wnioskiem wszczynającym sprawę i jaka jest jego treść. W sprawie nie jest jasne, czy określenie - gospodarstwo rybackie "[...]" jest formalną nazwą, czy też określeniem nieformalnym. Samo pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na stawy rybne "[...]". Decyzje wydane w sprawie nie precyzują działek ewidencyjnych na jakich zlokalizowane są stawy rybne "[...]". Decyzja mówi jedynie, że są one położone w miejscowości S. gm. G. i mają powierzchnię 15,27 ha, co nie jest wystarczające, na co słusznie wskazuje skarżąca, gdyż może prowadzić do pewnej dowolności. Z operatu wodnoprawnego z sierpnia 2010 r. wynika, że obecnie stawy "[...]" składają się z 7 stawów o powierzchni zwierciadła wody 15,27 ha. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że na działce nr [...] gruntów pod stawami jest jedynie 14,46 ha. Zatem decyzja dotyczy jeszcze jakiegoś gruntu pod stawami. Kwestia ustalenia na jakich działkach ewidencyjnych położone są stawy "[...]" czy też gospodarstwo rybackie "[...]" ma o tyle znaczenie, co także zasadnie podnosi skarżąca, że decyzją I instancji udzielono pozwolenia wodnoprawnego współwłaścicielom stawów rybnych "[...]". Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. [...] stanowi własność A. K., a więc nie ma tutaj mowy o współwłasności z M. K. Z powyższego wynika, że w sprawie stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości i precyzyjny, co wymaga uzupełnienia w toku postępowania. Należy pamiętać, że składając wniosek o pozwolenie wodnoprawne wnioskodawca określa w nim przedmiot sprawy, a organ administracji ograniczony jest zawartym we wniosku żądaniem. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przedmiot rozstrzygnięcia jest zdeterminowany zakresem złożonego wniosku i wszelkie niezgodności między wnioskiem a decyzją przesądzają o uznaniu rozstrzygnięcia za wadliwe. Art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne określa, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Jednocześnie art. 123 ust. 2 i 3 ww. ustawy stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia. Z powyższego wynika, jak przyjmuje się w doktrynie (patrz komentarz do art. 123 ustawy Prawo wodne J. Szachułowicz Wydawnictwo Prawnicze LexinNexis 2010), że pozwolenie wodnoprawne uprawnia tylko do szczególnego korzystania z wody i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia płynące z pozwolenia. Zawężenie zakresu uprawnień tylko do korzystania z wody znajduje wyraz w ustawowej formule, że realizacja uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nie może naruszać praw osób trzecich, którym przysługuje uprawnienie do nieruchomości i urządzeń. Prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego dotyczą tylko adresata pozwolenia, który dowiaduje się o granicach swoich uprawnień z treści klauzuli pozwolenia wodnoprawnego, że pozwolenie nie narusza praw własności osób trzecich do nieruchomości i urządzeń. Adresatowi pozwolenia wodnoprawnego, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia, jeżeli poniósł nakłady w związku z otrzymaniem pozwolenia, nie przysługuje roszczenie o zwrot poniesionych nakładów. W takich okolicznościach działa on na własne ryzyko. Decyzja organu I instancji zawiera klauzulę z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wobec powyższego, słusznie podniosła skarżąca, że organ w zaskarżonej decyzji, niezasadnie zobowiązał organ I instancji do podjęcia prób ustalenia wzajemnych zobowiązań stron związanych z utrzymaniem doprowadzalnika "A" i wykonywaniem związanej z tym służebności. Możliwość realizacji prawa i wykonywania obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przez jego adresata wykracza poza postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia korzystania z pozwolenia wodnoprawnego w drodze służebności będzie rozstrzygana w drodze porozumienia skarżącej z wnioskodawcami lub w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Kwestie te wykraczają poza właściwość organów administracji. W pozostałym zakresie Sąd nie kwestionuje stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji i zakresu koniecznego uzupełnienia postępowania administracyjnego. Odnoszą cię do zarzutu skargi, że stan akt sprawy ma charakter zmienny, Sąd zauważa, że jest to zarzut trudny do zweryfikowania, jeżeli nie został przedstawiony nie budzący wątpliwości dowód. Z kolei wbrew zarzutom skargi w aktach administracyjnych znajduje się protokół z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2008 r. Ponieważ organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżona decyzję. Organ ponownie rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę powyższe uwagi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.