II SA/Bk 91/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ., decyzją z dnia [...].11.2016 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.2016 r. odmawiającą J. G. przyznania świadczenia wychowawczego na syna F. G. Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji były przepisy art. 5, art. 7 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt.1, 19, 20, art. 48 ustawy z dnia 11.02.2016 o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że świadczenie wychowawcze nie mogło być przyznane z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne kryterium dochodowe wynosi 1.200,00 zł. W przypadku rodziny J. G., w której syn F. jest dzieckiem niepełnosprawnym, organ wyliczył dochód w przeliczeniu na osobę w kwocie 1.211,12 zł, uznając tym samym, że kryterium dochodowe zostało przekroczone o 11,12 zł. Odwołując się od decyzji organu I instancji J. G. podniosła, iż organ niesłusznie zaliczył do dochodów rodziny dochód z nieruchomości rolnych, których właścicielem jest mąż G. G. Nieruchomości te (odpowiednio o powierzchni: 2,71 ha, 0,8 ha i 0,32 ha) wydzierżawił i nie osiąga żadnego dochodu. Odwołująca dołączyła umowy dzierżawy z dnia [...].08.2010 i [...].10.2008, z których wynika, że dzierżawca nie ma obowiązku płacić właścicielowi czynszu dzierżawczego, a jedynie ponosi opłaty obowiązkowe – podatek i ubezpieczenia. W ocenie odwołującej, gdyby organ nie doliczył do dochodu rodziny dochodu męża z gospodarstwa rolnego, to kryterium dochodowe przypadające na członka rodziny, byłoby zachowane. Doliczenie dochodu z gospodarstwa było niesłuszne. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że stosownie do art. 2 pkt. 1 ustawy, do definicji "dochodu" stosuje się przepisy o świadczeniach rodzinnych. Dochód rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oznacza przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "a" ustawy dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30 "b", art. 30 "c" art. 30 "e" i art. 30 "f" ustawy z dnia 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W dalszej kolejności, organ odwoławczy stwierdził, że: "W sprawie niniejszej do dochodu rodziny przyjęto dochody za 2014 rok. Złożyły się na nie: wynagrodzenie G. G., dochód z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego o pow. 0,527 ha przeliczeniowych. Dokonano utraty dochodu z tytułu utraty zatrudnienia przez J. G. oraz działalności gospodarczej G. G. Od dochodu odliczono świadczenie na rzecz innych osób w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Tak wyliczone kwoty dały 3.633,36 zł miesięcznie, co dało 1.211,00 zł na osobę w rodzinie " (cyt.) Organ administracji publicznej wyjaśnił, że dochód z gospodarstwa rolnego nie jest uzależniony od rzeczywiście uzyskanych pożytków. W sytuacji G. G. nie można odliczyć dochodu z gospodarstwa rolnego pomimo zawartych umów dzierżawy, ponieważ nie są spełnione warunki z art. 7 ust. 6 ustawy, który mówi o niewliczaniu tylko dochodu z gruntu oddanego w dzierżawie na podstawie umowy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Chodzi o umowę dzierżawy zawartą na 10 lat wzamian za rentę lub emeryturę rolniczą (tu organ powołał liczne orzeczenia sądowe). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. G.zarzuciła brak przejrzystości i zrozumiałej formy zaskarżonej decyzji oraz liczne błędy, jakie znalazły się w jej treści. Stwierdziła, że nie jest dla niej zrozumiałe, jakie kwoty składają się na dochód rodziny a jakie zostały odliczone, np. 270,00 zł miesięcznie składki na rzecz ZUS z działalności gospodarczej męża. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji z przyczyn proceduralnych, tj. naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej aktu z przytoczeniem przepisów prawa. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 2 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu l instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot administrowany w środku zaskarżenia, rodzi podejrzenie, czy prawdopodobieństwo, że organ nie dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia. W sprawie niniejszej, decyzja organu I instancji praktycznie nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji odwoławczej zostało potraktowane pobieżnie i bez zachowania należytej staranności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy, które regulują zasady obliczania przeciętnego dochodu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ale nie uwypukliło, w sposób matematyczny, w jaki sposób otrzymano kwotę 3.633,36 zł miesięcznego dochodu rodziny skarżącej, a w rezultacie po 1.211,12 zł na członka rodziny. W szczególności, wątpliwości budzi interpretacja odpowiedzi "systemu informatycznego ZUS" (str. 70-71 akt administracyjnych), gdzie podano wysokość dochodu za 2014 rok G. G. oraz kwoty potrąconych składek. Rodzi się pytanie, czy ta informacja dotyczy tylko dochodów i potrąceń składek ze stosunku pracy G. G. czy tez wszystkich dochodów, jakie osiągnął w 2014 r. W oświadczeniu G. G. wykazał (str. 62 akt administracyjnych), że z tytułu działalności gospodarczej zapłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne – 270,40 zł oraz podatek dochodowy – 236,00 zł. Z uzasadnień organów obu instancji nie wynika, w jaki sposób rozliczono powyższe kwoty, jak też nie wynika, z jakich działań matematycznych (krok po kroku) otrzymano wynik końcowy, tj. kwotę 1.211,12 zł dochodu miesięcznego na członka rodziny skarżącej. Wnikliwość obliczeń wysokości dochodu rodziny jest niezbędne w każdej sytuacji a zwłaszcza w niniejszym stanie faktycznym, gdzie przekroczenie kryterium dochodowego o 11,12, zł jest niewielkie i każda niedokładność matematyczna może mieć znaczenie dla przyznania (bądź nie przyznania) świadczenia wychowawczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem, jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28.09.2016 r., sygn. akt l SA/Gd 775/16). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że nie jest zadaniem strony ani Sądu, szukanie w aktach sprawy dokumentów potwierdzających końcowo wyliczenia organów. Wskazanie wyliczeń bez wyjaśnienia poszczególnych składników jest niewystarczające, zwłaszcza, że strona w postępowaniu odwoławczym sygnalizowała, że nie wie, które konkretnie wysokości i dlaczego organ przyjmuje w danych wysokościach. Braki uzasadnienia faktycznego nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, czyniąc tym naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu i sprowadzają się do wskazania przez organ administracyjny konkretnych kwot, które podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny oraz kwot, które podlegając odliczeniu od tego dochód. Końcowo, Sąd nie może pominąć milczeniem (co też eksponowała strona w skardze) "pomyłek", jakie znalazły się w treści uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dotyczą one wstawienia zdania z decyzji dotyczącej innej osoby (A. B.), jak też podania nieprawdziwych wysokości kwot: 500,00 zł, 1.211,00 zł (zamiast 550,00 zł i 1.211,12 zł). Powyższe uchybienia, aczkolwiek nie miały wpływu na wynik sprawy, to świadczą o niefrasobliwym potraktowaniu tekstu przez jego autora. Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 870) zwanej: p.p.s.a.-