I GSK 2258/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1817/17 o odrzuceniu skargi A. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1817/17, odrzucił skargę A. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z 7 lipca 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (organ) wszczął wobec A. (spółka lub skarżąca) kontrolę płatnika składek. Pismem z 22 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez organ czynności kontrolnych. Postanowieniem z 25 sierpnia 2017 r. organ rozpatrzył ww. sprzeciw i orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w spółce. W następstwie wniesienia zażalenia na to postanowienie, Prezes ZUS postanowieniem z 11 września 2017 r. utrzymał je w mocy. Postanowienie Prezesa ZUS stało się przedmiotem skargi do tut. Sądu, w której skarżąca domagała się jego uchylenia. W świetle wskazanych w sprawie okoliczności WSA wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd pierwszej instancji odniósł się następnie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 podjętej w składzie siedmiu sędziów, w której stwierdzono, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ". Przytaczając argumentację w niej przyjętą WSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 84c ust. 10 u.s.d.g., w którym orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia dotyczącego kontynuowania czynności kontrolnych. Jak wskazano wyżej, w treści przywołanej uchwały NSA stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, więc nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd również brak jest kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. A., reprezentowana przez radcę prawnego K.S zaskarżyła w całości skargą kasacyjną postanowienie z 17 stycznia 2018 r., zarzucając postanowieniu naruszenie: 1. art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.: dalej: p.p.s.a.), poprzez odrzucenie skargi z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego, podczas gdy sąd administracyjny pozostaje właściwy do jej rozpoznania; 2. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowenie nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, pomimo, że postępowanie dotyczące rozpoznania sprzeciwu pozostaje takim postępowaniem, ewentualnie naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez brak przyjęcia, że sprawa pozostaje właściwa dla wojewódzkiego sądu administracyjnego; 3. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że powyższy przepis nadal obowiązuje, podczas gdy na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r., SK 37/15 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2451) przepis ten rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane na skutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84 c. ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), został uznany za niekonstytucyjny w konsekwencji w tym rozumieniu utraciła moc z dniem 28 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 37/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: " art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 28 grudnia 2017 r. poz.2451. Zauważyć także należy, że sentencja uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 nie wiąże na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. sądów administracyjnych w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie skargi na rozstrzygnięcie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. a nie – jak w sprawie niniejszej – utrzymania przez Prezesa ZUS w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Z kolei w uchwale z 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 9/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała w podstawach kasacyjnych m.in. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym bardziej nie budzi wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt SK 37/15, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumianego jako wyłączającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.