II OSK 2513/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2439/17 w sprawie ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2439/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej A. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3, art. 42a i 43 ustawy o drogach publicznych przez błędną interpretację, z której wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może wydać postanowienie o nieuzgodnieniu decyzji w sprawie warunków zabudowy opierając się nie tylko o przepisy prawa (np. art. 35 ust. 3, art. 42 czy 43 ustawy o drogach publicznych), ale również o inne nienazwane przepisy czy o dokumenty, które nie są źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, b) pkt VII.4 Załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. przez przyjęcie, że ten przepis ma zastosowanie do budowli znajdujących się poza drogą ruchu międzynarodowego w rozumieniu ww. przepisu, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GDDKiA, pomimo tego że WSA winien uwzględnić skargę na postanowienie GDDKiA z uwagi na naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. (przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a przede wszystkim czy przedmiotowa reklama jest widoczna z trasy ...) i art. 77 § 1 k.p.a. (przez w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego – brak jednoznacznych dowodów potwierdzających widoczność reklamy z trasy ...). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2017 r., w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego dwustronnego w postaci podświetlanej tablicy reklamowej na działce ewid. nr ..., położonej przy drodze ekspresowej ..., przy Al. K. ... w W. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami art. 35 ust. 3, art. 42a i art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych okazał się całkowicie nietrafny, a nawet niezrozumiały, bowiem Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie wyraził poglądu, że postanowienie o nieuzgodnieniu przedmiotowej decyzji mogło być wydane w oparciu nie tylko o przepisy prawa, ale również o inne nienazwane przepisy, czy dokumenty, które nie są źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest całkowicie nieuprawniony, gdy Sąd Wojewódzki weryfikując podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, wskazał prawidłowo na przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 21, art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 20 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które stanowiły merytoryczną podstawę oceny organu w zakresie lokalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego na obszarze przyległym do pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi ekspresowej (...) był uprawniony do zbadania zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z wymaganiami w zakresie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia obiektu budowlanego zlokalizowanego w obszarze pasa drogowego, bądź oddziałującego na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. W związku z tym, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy, ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W konsekwencji kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego wskutek lokalizacji obiektu budowlanego na obszarze przyległym do pasa drogowego podlega ocenie organu działającego w trybie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Słusznie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że zarządca drogi właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek uwzględnienia przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności na drogach szybkiego ruchu (m.in. art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym). W tym też kontekście Sąd Wojewódzki przywołał regulację pkt VII.4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., zgodnie z którą ze względu na bezpieczeństwo i estetykę zakazano ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Jak bowiem wyjaśnił organ, chociaż przedmiotowa reklama zlokalizowana jest w odległości dopuszczalnej od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej, to pośrednio skupia uwagę kierowców, powodując częstokroć sytuacje szczególnie niebezpieczne na tej drodze. Dodatkowo Sąd Wojewódzki za organem wskazał, że wymieniona droga ekspresowa przebiega w ciągu autostrady ... stanowiącej odcinek międzynarodowy trasy ... Jednocześnie Sąd zaakcentował trafnie, że zarządca drogi zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, mogącym sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc ma działać w znacznej mierze prewencyjnie. W świetle argumentacji przytoczonej przez organ, a następnie Sąd Wojewódzki, zarzut z punktu 1b podstawy kasacyjnej okazał się chybiony. Zaznaczyć również należy, że postępowanie uzgodnieniowe z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie ogranicza się do sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami powołanymi w zarzucie z punktu 1a petitum skargi kasacyjnej. Skoro zarządca drogi w ramach uzgodnień ma badać dopuszczalność inwestycji w aspekcie bezpieczeństwa ruchu drogowego, to nie może się ograniczyć do sprawdzenia odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego określonej w art. 43 ustawy o drogach publicznych, czy spełnienia wymogów z art. 42a tej ustawy, lecz ma obowiązek uwzględnienia także innych okoliczności jak: rodzaj danej tablicy reklamowej, jej rozmiary, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności, np. w pobliżu skrzyżowań (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r. II OSK 357/14; 2 października 2013 r. II OSK 1198/2). Wobec powyższego zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że organ dokonał oceny przedmiotu uzgodnienia według właściwych kryteriów i na podstawie ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala zaakceptować wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, co do spełnienia wymogów z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu wskazującemu na naruszenie tych przepisów, organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwolił na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Mianowicie z wniosku inwestora oraz projektu decyzji przekazanego do uzgodnienia, w tym załączonej mapy, wynikały gabaryty przedmiotowego nośnika reklamowego oraz jego usytuowanie w terenie. Ponadto nie można pomijać dostępnych materiałów ze stron internetowych, z których organ może korzystać, tak jak to uczyniła skarżąca Spółka. W postanowieniu z 19 lipca 2017 r. organ w sposób wystarczający wyjaśnił uwarunkowania sprawiające, że przedmiotowa inwestycja zakwalifikowana została jako zagrażająca bezpieczeństwu na drodze ekspresowej .... W szczególności organ odniósł się konkretnie do usytuowania nośnika względem wymienionej drogi wykazując, że w miejscu węzła jest on widoczny z dolnego poziomu gdzie droga ... przecina się z Al. K. Niezasadnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że kwestia widoczności reklamy z drogi ... nie została wyjaśniona i powinna być jeszcze przeprowadzona wizja lokalna. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że organ dysponował dokładnymi danymi, co do gabarytów nośnika i jego usytuowania względem dróg, a jako organ wyspecjalizowany w zakresie inżynierii ruchu posiada z urzędu informacje pozwalające na ocenę potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, związanego z lokalizacją reklam w rejonie drogi ekspresowej. Trafnie też zauważył Sąd Wojewódzki, że usytuowanie nośnika na działce wykorzystywanej jako parking nie miało istotnego znaczenia, bowiem z racji wielkości obiektu (11 m – wysokość, 32 m2 – powierzchnia) należało przyjąć, że reklama nie jest skierowana do użytkowników samego parkingu, lecz właśnie do użytkowników drogi. Dlatego uwzględnieniu podlegała analiza organu wskazująca na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze ekspresowej, wynikające z pobliskiego sytuowania nośników reklamowych o dużych rozmiarach, jak w rozważanym przypadku. Zgodzić się również należało z oceną Sądu, że organ działając w ramach luzu decyzyjnego w sposób właściwy wyważył słuszny interes strony oraz interes publiczny, dając prymat interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.