IV SA/Wa 1984/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej zwanej u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1968 r., Rep. Nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] września 2007 r. E. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wywłaszczone działki o powierzchni [...] m2, położone przy ul. [...] w W , oznaczone numerami [...] z obr. [...]. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawca zmarł. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym w dniu [...] grudnia 2007 r. E. K., na podstawie ustawy nabyły córki: E. G., A. T. oraz M. N. Organ prowadzący postępowanie ustalił, że sporna nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego, Rep. Nr [...] z dnia [...] lutego 1968 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej zwanej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r."). Sprzedaży nieruchomości dokonano za łączną cenę [...] zł. Oszacowania działek dokonał rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie przepisów ww. ustawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. aktu notarialnego. W uzasadnieniu stwierdził, iż w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nastąpiło w drodze umowy sprzedaży, to brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Nadto wskazał, iż zawarta umowa cywilna podlega w całości właściwości sądu powszechnego, a zatem wszelkie roszczenia wynikające z zawartej umowy sprzedaży, jak również ocena prawidłowości dokonanych w niej ustaleń należą także do właściwości sądu powszechnego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania wnioskodawcy właściwego trybu postępowania w sprawie domagania się odszkodowania oraz art. 8 i 9 k.p.a. przez brak wyjaśnienia dokładnej woli wnioskodawcy, a w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia wyjaśnił, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego nabycie nieruchomości w drodze umowy przewidzianej w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. należy uznać - biorąc pod uwagę materialnoprawne przesłanki i warunki umowy - za wywłaszczenie sensu largo (zob. Walenty Ramus - Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz). Wobec powyższego stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić w drodze umowy zbycia nieruchomości, zawartej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy, bądź przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej wywłaszczenie. Nadto Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie zaś do art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, który w pkt 3 stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomości położone w W. przy ul. [...] oznaczone obecnie numerami [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zostały nabyte przez Skarb Państwa od E. K. w drodze umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1968 r., zawartej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. za uzgodnioną cenę sprzedaży. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nastąpiło w drodze umowy sprzedaży, to brak jest postaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe uznał, iż postępowanie wszczęte na wniosek E. K. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.. Reasumując, w ocenie Wojewody należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone obecnie numerami [...], mimo, że organ I instancji umorzył postępowanie z niewłaściwej przyczyny, bowiem kwestia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została już rozstrzygnięta umową sprzedaży z dnia [...] lutego 1968 r. zawartą w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy z wywłaszczeniowej 1958 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. G. zarzuciła naruszenie: ˗ art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w związku z art. 128 i w związku z. art. 129 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że fakt dokonania wywłaszczenia w formie umowy sprzedaży nie stanowi przesłanki do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym; ˗ art. 107 § 3 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu; ˗ art. 138 ust. 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wywłaszczenie nastąpiło co prawda w drodze umowy cywilnoprawnej, jednakże nie została ona zawarta dobrowolnie przez E. K., a wywłaszczenia dokonano siłą. Nadto kwota nabycia została ustalona w rażąco niskiej wysokości w stosunku do rzeczywistej wartości nieruchomości. Tym samym skarżąca stanęła na stanowisku, że nie doszło do całkowitego zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ nie zostało ono zapłacone w całości uznając, że wypłacona kwota wynagrodzenia była niewspółmiernie niska w stosunku do wartości nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania w kwestii zbadania woli wnioskodawcy i sporządzenia uzasadnienia przez organ I instancji zgodnie z zasadą wynikającą z art. 107 § 3 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa dotyczy żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], która została zbyta przez właściciela tej nieruchomości – E. K. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Z treści umowy zawartej aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1968 r., Rep. Nr [...] wynika, że E. K. sprzedał nieruchomość za łączną cenę [...] zł. Procedura wywłaszczenia w niniejszej sprawie nastąpiła na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Cena kupna płatna była w ciągu trzech miesięcy od daty zawarcia umowy (ust. 2 art. 6). Samo wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 ww. ustawy), którym obciążony był ubiegający się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2) w drodze decyzji (art. 22 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Z powołanych przepisów wynika zatem, że procedura przejęcia nieruchomości zakładała rokowania z właścicielem co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i w przypadku pozytywnych ustaleń zawarcie z nim umowy za odpowiednią cenę wykupu nieruchomości, a w przypadku braku zgody na zawarcie umowy wywłaszczenie nieruchomości za odszkodowaniem. Właściciel nieruchomości, który zawierał umowę przewidzianą przez art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odstępował swą nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie za cenę nie wyższą od odszkodowania. Powołany przepis przewidywał zatem możliwość przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej, jednakże wyłączenie w formie czynności odpłatnej. Tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulowany jest obecnie przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Natomiast w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że ustalenie odszkodowania przez starostę dotyczy wszelkich form pozbawienia prawa do nieruchomości, a nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji. Jednakże dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdyby w sprawie w ogóle nie doszło do ustalenia odszkodowania za odebraną nieruchomość (na przykład co do której zmuszono właściciela do zrzeczenia się własności nieruchomości, względnie w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego w ogóle nie określono ceny za jaką następuje zbycie nieruchomości), zatem niezależnie od formy odjęcia własności w sprawie znajdowałby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidujący administracyjne ustalenie odszkodowania. Natomiast w sytuacji gdy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość doszło poprzez zawarcie umowy sprzedaży tejże nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w której to umowie wskazano cenę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, to brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. E. K. zbył bowiem nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa za łączną cenę [...] zł ustaloną przez biegłego. Umowa została zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1968 r., Rep. Nr [...]. Tym samym uznać należy, że odjęcie prawa własności nastąpiło w formie czynności odpłatnej. Odnosząc się do charakteru prawnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej, a jedynie zawarcie umowy cywilnoprawnej. Zgodzić się należy ze skarżącą, iż do zawarcia umowy doszło w warunkach nierówności stron, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy określały górną granicę ceny jaką uzyskać mógł zbywający nieruchomość, jednakże nie ma to wpływu na ocenę sprawy. Postępowanie administracyjne nie było zatem prowadzone, a organ nie wydał decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku strona za zbytą nieruchomość uzyskała uzgodnioną cenę sprzedaży, a odszkodowanie w ogóle nie było przez organ administracji ustalane. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n.. Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji o zasadności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji i umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r.. W tym przypadku błędne stanowisko organu I instancji o możliwości dochodzenia wszelkich roszczeń z tytułu zawarcia umowy cywilnoprawnej o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa za uzgodnioną cenę sprzedaży nie miało znaczenia, bowiem prawidłowo dokonana ocena organu odwoławczego braku możliwości ustalenia odszkodowania na postawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowiła podstawę umorzenia postepowania z art. 105 § 1 k.p.a.. Podkreślić ponownie należy, że roszczenia z tytułu zwarcia umowy cywilnej podlegają właściwości sądu powszechnego za wyjątkiem roszczeń w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, co nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd nie podzielił tym samym zarzutów skargi o naruszeniu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., art. 128 i art. 129 ust. 1 u.g.n.. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy skutkujące sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób naruszający zasadę przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich kwestii odwołania. Zdaniem Sądu podjęto wszelkie możliwe obecnie czynności w celu ustalenia okoliczności i kontekstu aktu notarialnego, natomiast postępowanie wykazało, że nie został spełniony warunek określony w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.