II SA/Gd 442/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka z dnia 9 czerwca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy A kwotę 4.780 (cztery tysiące siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy wnioskiem z dnia 6 maja 2016 r. zwrócił się do Marszałka Województwa o umorzenie opłaty rocznej za rok 2016, ustalonej decyzją Starosty z dnia 13 maja 2013 r., zezwalającą Gminie na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy Rlllb o łącznej powierzchni 0,9900 ha z działek nr [..] i nr [..], położonych w K., z przeznaczeniem pod budowę kompleksu budynków gimnazjum gminnego, oraz ustalającą stałe opłaty roczne w wysokości 25.968,20 zł, płatne przez 10 lat począwszy od 2013 do 2022 roku włącznie, w terminie do 30 czerwca każdego roku. Uzasadniając wniosek Wójt wskazał, że umorzeniu podlegają opłaty dla inwestycji służących zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności o charakterze użyteczności publicznej. Nadto teren, na którym zrealizowano inwestycję, był jedynym, którym dysponowała Gmina pod tego typu inwestycje oraz który spełniał warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powierzchnia wyłączenia nie przekracza przy tym 1 ha. Decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), Marszałek Województwa odmówił Gminie umorzenia stałej opłaty rocznej za 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na okoliczność, że z opłat ujętych w art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zasilających budżet Województwa, finansowane są inwestycje, o których mowa w art. 22c tejże ustawy, w tym m.in. budowa i modernizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych, z finansowania których korzysta wiele gmin. Wskazując na ciążący na nim obowiązek dbania o wpływy do budżetu województwa środków przeznaczonych na cele ujęte w ustawie, organ wyjaśnił, że ma prawo również odmówić umorzenia opłaty zasilającej ów budżet, w szczególności w sytuacji, gdy środki budżetowe nie są wystarczające na sfinansowanie wszystkich potrzeb na terenie całego województwa. Organ stwierdził, że skoro zgłaszane są corocznie zapotrzebowania jednostek samorządów terytorialnych na finansowanie zadań określonych w art. 22c ww. ustawy, uzasadnionym jest, aby umorzenia, dokonywane w związku z art. 12 ustawy, były dokonywane w sposób racjonalny i przy uwzględnieniu zarówno ważnego interesu strony jak i interesu publicznego. Wskazując na powyższe okoliczności organ pierwszej instancji wyjaśnił, że odmawia umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych w odniesieniu do każdej nowej inwestycji na cel publiczny od roku 2014. Organ dodał, że wydanie decyzji Starosty z dnia 13 maja 2013 r., która rozpoczyna proces inwestycyjny, powoduje powstanie obciążeń o charakterze finansowym, które inwestor powinien uwzględniać przy kalkulacji podejmowanego przedsięwzięcia, dlatego też opłaty roczne nie powinny stanowić przeszkody przy realizacji i dalszym funkcjonowaniu tejże inwestycji dla Gminy. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy, żądając jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia sprawy, podniósł, że określenie daty granicznej jako czynnika warunkującego umorzenie opłaty jest subiektywne i przekracza granice uznaniowości przy wydawaniu decyzji. Dodał, że Gmina, budując i utrzymując kompleks obiektów gimnazjum gminnego, zrealizowała cel publiczny z zakresu oświaty i wychowania. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie określone w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu należności zostały spełnione, jednak – jak wyjaśniło Kolegium, nie jest tak, iż samo wskazanie we wniosku przesłanki polegającej na objęciu wnioskiem inwestycji wprost wymienionej w tym przepisie już nakazuje właściwemu marszałkowi województwa umorzenie opłat. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji uzasadnił odmowę umorzenia należności, a podjętemu rozstrzygnięciu nie można przypisać cech dowolności. Kolegium zaznaczyło przy tym, że nie ma uprawnień by władczo wkraczać w politykę administrowania organu pierwszej instancji. Mając na uwadze konieczność finansowania i realizacji celów przewidzianych w ustawie, organ administracji publicznej ma prawo przyjąć, że w odniesieniu do określonych kategorii inwestycji (wskazanych rodzajowo bądź terminem ich realizacji) będzie w stosunku do wszystkich podmiotów odmawiał umorzenia należności przeznaczonych ustawowo na realizację tych celów i zadań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina zarzuciła powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego: 1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania niezbędnego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewypełnienie obowiązku dochodzenia prawdy obiektywnej, skutkujące wydaniem w ramach uznania administracyjnego decyzji posiadającej cechy dowolności, bez należytego uzasadnienia oraz bez prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu strony, wyrażające się w szczególności w braku wskazania przyczyn nadrzędności interesu publicznego oraz dowodów i okoliczności świadczących o braku wystarczających środków w budżecie województwa; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że wniosek o umorzenie opłaty rocznej dotyczył "nowej inwestycji", która została rozpoczęta po roku 2014, a zatem - zgodnie z przyjętą przez organ zasadą, zasługuje na odmowę umorzenia; - art. 15 k.p.a. polegające na ograniczeniu postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji decyzji wydanej w pierwszej instancji i przytoczenia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stanowiska tam wyrażonego, bez dokonania przez organ odwoławczy własnych w tym zakresie ocen czy analiz, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie tego przepisu umożliwia przyjęcie zasady odmawiania umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w odniesieniu do każdej nowej inwestycji na cel publiczny od roku 2014, a więc wyłącznie w oparciu o kryterium czasowe, bez względu na okoliczności konkretnej sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Uzasadniając skargę Gmina stwierdziła, że organy obu instancji nie uwzględniły interesu strony postępowania. W ocenie skarżącej przyjęcie zasady odmowy umarzania opłat rocznych w odniesieniu do każdej nowej inwestycji na cel publiczny od roku 2014, która bez względu na okoliczności konkretnej sprawy zakłada z góry jej negatywne rozstrzygnięcie, stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązkiem uwzględnienia indywidualnego interesu strony w toku postępowania administracyjnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy nie odniosły się do interesu i stanu majątkowego podmiotu domagającego się ulgi, ani też podnoszonych przez niego okoliczności świadczących o zasadności umorzenia należności w tym konkretnym przypadku. W szczególności organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę, że Gmina została już obciążona opłatą za wyłączenie gruntów rolnych klasy RIIIb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego o obszarze 0,5756 ha z działki nr [..], położonej w K., na podstawie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Starosty z dnia 27 stycznia 2010 r. Wyłączenie gruntów związane było z budową A. Z tego tytułu Gmina ponosiła opłatę roczną w latach 2010 - 2011. Ponadto, kierując się ustaloną przez Marszałka Województwa zasadą, przedłożyła dokumenty świadczące o tym, że inwestycja w postaci gimnazjum gminnego nie jest inwestycją nową w rozumieniu przyjętych przez organ kryteriów. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonych dokumentów i nie podjął żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. W szczególności nie zweryfikował wskazywanych przez organ pierwszej instancji okoliczności związanych z brakiem środków w budżecie województwa. W ocenie strony skarżącej, organy całkowicie zaniechały wyważenia interesu publicznego z interesem strony, a tym samym doszło do rażącego naruszenia obowiązku uwzględnienia każdego z obu rodzajów wspomnianych wyżej interesów. Zdaniem skarżącej, w sprawie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 15 k.p.a., albowiem postępowanie przed organem odwoławczym w niniejszej sprawie ograniczyło się wyłącznie do zweryfikowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji i to w sposób bardzo ograniczony. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności w celu zbadania zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że "nie ma uprawnień by władczo wkraczać w politykę administrowania organu pierwszej instancji". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszalka Województwa z dnia 9 czerwca 2016 r. odmawiającą Gminie umorzenia stałej opłaty rocznej za 2016 r. z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w świetle którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Powyższy przepis nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Organ jest zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zatem zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny między innymi sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia opłat, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania ich umorzenia. Wskazać należy, że decyzja o umorzeniu opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie było, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wydania decyzji uwzględniającej wniosek Gminy. Jak bowiem wynika z ustaleń dokonanych na podstawie wniosku strony, dotyczył on inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków gimnazjum, na obszarze wyłączonym z produkcji rolniczej o pow. 0,9900 ha, przy czym inwestycja nie mogła zostać zrealizowana na innym gruncie nieobjętym ochroną. Inwestycję należy zatem traktować jako inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Sporna między stronami była natomiast prawidłowość zastosowania przez organy opisanej wyżej instytucji uznania administracyjnego. Skoro kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy organ administracji publicznej uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na interes strony lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, to stwierdzić należy, że nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłowe uzasadnienie stanowiska organu, uprawnia do stwierdzenia, że swobodne uznanie organu przekształciło się w uznanie dowolne. Ocena, czy przesłanki umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych istnieją w konkretnej sprawie indywidualnie oznaczonego podmiotu, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu – w świetle poczynionych uwag na temat charakteru decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego - niedopuszczalnym było rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku Gminy o umorzenie opłaty rocznej za 2016 r. w sposób dokonany przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowany bezkrytycznie w zaskarżonej decyzji. Wojewoda ograniczył bowiem uzasadnienie swej decyzji wyłącznie do stwierdzenia, że z uwagi na konieczność racjonalnego dokonywania umorzeń opłat, z których finansowane są inwestycje, o których mowa w art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych, organ I instancji mógł przyjąć zasadę, że będzie odmawiał umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych w odniesieniu do każdej nowej inwestycji na cel publiczny od 2014 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosek Gminy zainicjował postępowanie w sprawie administracyjnej, w której konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki strony postępowania jako indywidualnie oznaczonego podmiotu. Postępowanie wyjaśniające powinno być zatem prowadzone w celu ustalenia okoliczności faktycznych odnoszących się do sytuacji faktycznej strony postępowania, czyli wnioskodawcy. Tymczasem organ, rozstrzygając o prawach i obowiązkach wnioskodawcy nie odniósł się do jego sytuacji, lecz rozstrzygnął sprawę przyjmując jako zasadę odmowę uwzględniania wniosków wszystkich podmiotów żądających umorzenia opłat rocznych w określonym, niczym nieuzasadnionym, okresie czasu. Takie procedowanie prowadzi w istocie do wyłączenia stosowania przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego z zastosowaniem pozaprawnego kryterium czasowego. Oznacza to, że organ naruszył art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji w trybie tego przepisu z powołaniem się na okoliczność niebędącą przesłanką wydania takiej decyzji, a jednocześnie uchybił wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności. Dodać należy, że rzeczą organu orzekającego w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wyczerpujące uzasadnienie swego stanowiska w sprawie, w szczególności w przypadku podjęcia decyzji odmownej. Jeżeli zatem organ twierdzi, że odmawia umorzenia opłaty zasilającej budżet województwa, z którego przeznaczane są środki na cele ujęte w art. 22c ww. ustawy, ponieważ środki budżetowe nie są wystarczające na sfinansowanie wszystkich potrzeb na terenie całego województwa, to rzeczą organu jest ukazanie w uzasadnieniu decyzji rzeczywistego stanu istniejących środków budżetowych pochodzących z opłat rocznych oraz sposobu ich wydatkowania na ww. cele w relewantnym okresie czasu. Samo powołanie się na konieczność zapewnienia środków finansowych na realizację celów wymienionych w art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na dokonanie oceny zgodności z prawem podjętej decyzji i powoduje, że decyzja wydana jest nie według swobodnego uznania, lecz w sposób dowolny. Twierdzenie organu I instancji, że decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych powoduje powstanie obciążeń o charakterze finansowym, które inwestor powinien uwzględniać przy kalkulacji podejmowanego przedsięwzięcia, samo w sobie niewątpliwie należy uznać za trafne. Jednak twierdzenie to, z uwagi na jego ogólny charakter, nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy umorzenia omawianych należności publicznoprawnych, skoro ustawodawca przewidział możliwość umorzenia opłat rocznych z tytułu włączenia z produkcji gruntów rolnych. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby dać podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie dokonał – wobec bezspornego ustalenia, że zachodzą ustawowe przesłanki do umorzenia opłaty rocznej obciążającej wnioskodawcę – wyważenia interesu wnioskodawcy oraz interesu publicznego. Identyfikacja interesu wnioskodawcy powinna mieć przy tym na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy, w której Gmina w istocie powołuje się na interes publiczny, chce bowiem środki konieczne do pokrycia opłaty, której dotyczy wniosek, przeznaczyć na inne cele wynikające z potrzeb Gminy. Dbałość o stan dochodów jednostki samorządu terytorialnego niewątpliwie wypełnia pojęcie interesu publicznego. Z drugiej strony na ocenę interesu strony, jaką jest jednostka samorządu terytorialnego, może mieć wpływ aktualny stan finansów tejże jednostki, który powinien podlegać ocenie organu oceniającego wniosek o umorzenie opłaty rocznej. Tak rozumiany interes wnioskodawcy powinien zostać skonfrontowany z interesem publicznym, który jednak również musi być w sposób jasny zidentyfikowany, chociażby poprzez wykazanie stanu środków budżetowych województwa pozyskiwanych z tytułu opłat rocznych oraz istniejących potrzeb w zakresie wydatków na cele określone w art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak ustalenia wszystkich opisanych wyżej, istotnych okoliczności faktycznych sprawy, oznacza, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zgromadzony. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, albowiem nie odnosi do sytuacji faktycznej wnioskodawcy, lecz odwołuje się do ogólnych, niepopartych żadnymi dowodami, stwierdzeń odnoszących się do obowiązku dbania o stan środków budżetowych wydatkowanych na cele określone w art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana na skutek swobodnej oceny dowodów, lecz w sposób dowolny rozstrzygnęła o niezasadności wniosku skarżącej Gminy, bez odniesienia się do istotnych okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących sytuacji faktycznej wnioskodawcy. Niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie pozwala w rezultacie przyjąć, że decyzja zawiera przekonującą treść, a wymóg ten powinien w szczególności charakteryzować decyzje wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest powyższymi uchybieniami, albowiem akceptuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego zasada ta wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie, zażalenie na postanowienie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 rok, wyd. II). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. "Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, zasada dwuinstancyjności jest jedną z podstawowych zasad, na jakich opiera się polski system prawny. Zasada ta oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona, sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy administracji różnych stopni. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego chroni interesy samej administracji, umożliwiając naprawienie błędów popełnianych przez organy niższych stopni oraz ułatwiając zachowanie jednolitości działania aparatu administracyjnego. Przede wszystkim jednak dwuinstancyjność postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron i innych uczestników postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie więc powoduje szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, naruszył powyższą zasadę, ponieważ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, nie przedstawiając jednak własnego stanowiska w sprawie. Wydając decyzję organ odwoławczy w zasadzie ograniczył się bowiem jedynie do kontroli postępowania organu pierwszej instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń oraz nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, a to z przyczyn już wyżej wyłożonych, jakoby organ pierwszej instancji uzasadnił odmowę umorzenia należności, a podjętemu rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji nie można przypisać cech dowolności. Twierdzenie o braku uprawnień organu wyższego stopnia, aby władczo wkraczać w politykę administrowania organu pierwszej instancji również nie jest prawidłowe. Odniesienie się do bliżej nieokreślonej polityki administrowania nie ma znaczenia dla oceny zasadności wniosku o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji. Natomiast gdyby przyjąć, że pojęcie polityki administrowania organu miałoby się odnosić do kryteriów branych pod uwagę przy wyważaniu interesu strony oraz interesu publicznego przy rozpatrywaniu wniosku, to stwierdzić należy, że niewątpliwie organ II instancji władny jest ocenić czy kryteria zastosowane w sprawie przez organ I instancji są prawidłowe. Ponadto w tej sprawie elementy tak rozumianej polityki administrowania nie zostały w żaden sposób sformułowane w decyzji organu pierwszej instancji. Za przejaw takiej polityki nie może być bowiem uznane stanowisko zakładające negatywne rozpatrywanie wszystkich wniosków w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do wszystkich inwestycji realizujących cel publiczny od roku 2014 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi (780 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (4.000 zł) Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia Sąd ustalił zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W wyniku uwzględnienia skargi przedmiotowa sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji, które – mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. - winny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie wynikają wprost z treści uzasadnienia.