II SA/Lu 585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego kontroli prowadzonych robót budowlanych oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania D. R. (dalej: "skarżący") od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że opisanym wyżej pismem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] listopada 2014 r., w którym wystąpił on do organu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, omawiane pismo organu pierwszej instancji nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a."), a zatem nie przysługiwało skarżącemu prawo złożenia odwołania od takiego pisma. Skargę na to postanowienie złożył skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 15, 61a § 1 i § 2, 104 §1 i § 2, 107, 123 § 2 oraz 134 K.p.a. wskutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od wskazanego pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2015 r., pomimo zawarcia w nim rozstrzygnięcia kończącego sprawę w instancji, a zatem spełnienia przez pismo podstawowej funkcji decyzji (ewentualnie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego w trybie 61a § 1 K.p.a.), a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia kończącego sprawę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. W świetle zaś art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa utrwalone jest stanowisko, że jakkolwiek w przepisie art. 134 K.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów K.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. (K. Glibowski, Komentarz do art. 134 K.p.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb. 5-7 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 5 listopada 2014 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], wskazując, że od chwili rozpoczęcia na tej działce robót budowlanych działka skarżącego nr ewid. [...] jest zalewana wodą ze względu na podniesienie poziomu gruntu, sąsiedniej nieruchomości. Mając na uwadze treść powyższego pisma skarżącego, po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2015 r. kontroli na opisanej działce i wyjaśnieniu kwestii poruszanych w piśmie skarżącego PINB miasta [...] pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], poinformował skarżącego o działaniach podjętych w sprawie. W piśmie tym organ opisał skarżącemu między innymi ustalenia, jakie zostały podjęte przez uprawnionych pracowników organu w wyniku kontroli przeprowadzonej na żądanie skarżącego na działce nr [...], wskazując, że ustalenia te wskazują na prawidłowość posadowienia budynku i odprowadzenia wód opadowych. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do tego, że powyższe pismo organu pierwszej instancji nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie budzi wątpliwości, że omawiane pismo, jak trafnie dostrzegło Kolegium, nie zawiera elementów decyzji w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Oczywistym jest również, że nie ma ono cech władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach strony. Należy zaznaczyć, że na podstawie art. 84 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) od zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Wskazać należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia "decyzji". Ustawa ta zawiera natomiast wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np. art. 104 do 107 K.p.a.), a więc pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Do konstytutywnych składników treści decyzji, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Mając powyższe na uwadze, ponownie należy więc podkreślić, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], nie zawiera wszystkich konstytutywnych składników decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 K.p.a., lecz ma wyłącznie charakter informacyjny. Z tych samych względów nie sposób uznać tego pisma za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w oparciu o przepis art. 61a K.p.a. Zasadnie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że złożenie od takiego pisma, mającego jedynie charakter informacyjny, odwołania było niedopuszczalne i w związku z tym wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego w oparciu o art. 134 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") skargę oddalił.