IV SAB/Gl 255/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia Małgorzata Walentek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność "A" w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje "A" w C. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2017 r.; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od "A" w C. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 września 2017 r. M. K., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata Ł. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zakładu Komunalnego PGM w C. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p. lub ustawa) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 złotych, stosownie do przepisu § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie. W uzasadnieniu skarżąca oświadczyła, że w dniu 11 lipca 2017 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ w latach 2014 - 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Skarżąca wskazała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Podniosła, że zgodnie z u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje niezwłocznie, jednak nie później niż 14 dni od dnia założenia stosownego wniosku. W wypadku braku możliwości udostępnienia przedmiotowej informacji we wskazanym terminie organ, w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku powinien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia, określając jednocześnie termin jej udostępnienia, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W przepisanym terminie organ nie udostępnił jednak żądanej informacji, nie zawiadomił wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Złożony wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, wobec czego organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Komunalnego PGM w C. potwierdziła fakt złożenia przez skarżącą wniosku w dniu 11 lipca 2017 r. poprzez elektroniczną skrzynkę ePUAP oraz że nie został on rozpatrzony. Wskazała, że wprawdzie żądane we wniosku informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, to jednak zakres ich udostępnienia winien być rozpatrzony w kontekście ograniczeń wynikających z treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczących prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dlatego do przedsiębiorcy, którego dotyczyły dane zawarte we wniosku, skierowane zostało pismo z dnia 8 września 2017 r. z zapytaniem, czy i w jakim zakresie wyraża zgodę na udostępnienie kopii zawartych umów. W odpowiedzi przedsiębiorca nie wyraził zgody na udostępnienie osobom trzecim niektórych informacji zawartych w umowach oraz aneksie do umowy argumentując, że stanowią one tajemnicę, gdyż dotyczą szczegółowych zasad rozliczeń wynagrodzenia i jego ewidencjonowania. W ocenie organu skoro przedsiębiorca nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do ochrony to udostępnienie informacji winno nastąpić w ograniczonym zakresie, z uwzględnieniem stanowiska przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność nie powinna zostać dokonana. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Komunalnego PGM w C., polegającej na nieudostępnieniu jej informacji publicznej tj. odpowiedzi na pytanie czy organ w latach 2014- 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego, a w wypadku odpowiedzi pozytywnej wniosła o przesłanie tych umów. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do takich podmiotów należą również komunalne jednostki organizacyjne, jakimi są zakłady gospodarki komunalnej. W związku z tym, co jest poza sporem, Dyrektor Zakładu Komunalnego PGM w C., tj. gminnej jednostki organizacyjnej realizującej zadania publiczne, jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto nie budzi wątpliwości, że informacja o udostępnienie której skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 11 lipca 2017 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p., odnosi się bowiem do działalności tej jednostki i związana jest z wydatkowaniem środków publicznych. Zresztą i ta kwestia nie była sporna, jako że w odpowiedzi na skargę organ nie negował, że żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej a wskazywał jedynie na ograniczenia w jej udostępnieniu wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. ze względu na prywatność lub tajemnicę przedsiębiorcy. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji. W sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, to załatwienie wniosku powinno nastąpić albo poprzez udostępnienie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), albo poprzez odmowę jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w ustawie (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Czynności tych organ, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien dokonać niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zatem z bezczynnością organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonych terminach organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 11 lipca 2017 r. i do dnia złożenia skargi, tj. do 5 września 2017 r. nie został załatwiony w żaden przewidziany w u.d.i.p. sposób. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, to po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ pozostawał w bezczynności. Na ocenę tą nie ma wpływu okoliczność, że po wniesieniu skargi organ niezwłocznie podjął czynności mające na celu uzyskanie stanowiska przedsiębiorcy co do zakresu udostępnienia informacji zawartych w umowach o świadczenie usług. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje również zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu w kwestii przyczyn nieudostępnienia wnioskowanej informacji, bowiem Sąd w postępowaniu w sprawie bezczynności nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności nieudzielenia informacji publicznej. Sąd bada jedynie, czy żądana we wniosku informacja ma charakter informacji publicznej oraz czy organ zobowiązany do jej udostępnienia taką informację udostępnił, czy też w przypadku jej nieudostępnienia wydał stosowny akt, a więc czy działał w sposób przewidziany w ustawie. Żądana we wniosku skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a zatem organ powinien był taką informację udostępnić bądź odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, jeżeli w jego ocenie stały ku temu na przeszkodzie przepisy prawa. Natomiast jeżeli w ocenie organu udostępnienie żądanej we wniosku skarżącej informacji powinno nastąpić w ograniczonym zakresie, ze względu na ograniczenia wynikające z treści art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., to wniosek mógł być również załatwiony poprzez częściowe udostępnienie informacji (udostępnienie umowy po dokonaniu anonimizacji treści uznanych w ocenie organu za tajemnicę przedsiębiorcy), a w pozostałej części (dotyczącym treści zanonimizowanych) poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zgodnie z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Skoro jednak sprawa w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżącej nie została załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p, to należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W związku z tym, iż na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd bezczynność ta nie ustała, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2017 r. o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni, tj. zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin ten liczony jest od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 P.p.s.a.). Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem aby bezczynność organu przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Zauważyć bowiem należy, iż organ podjął działania, a nieprawidłowości w załatwieniu wniosku nie były wynikiem lekceważenia przepisów prawa, lecz błędnej ich interpretacji skutkującej poprzestaniem na stanowisku podmiotu, którego dotyczyły dane zawarte we wniosku o udostępnienie informacji. Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na względzie regulację zamieszczoną w art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. i stwierdził, że do niezbędnych kosztów postępowania zaliczyć należy poniesiony wpis w kwocie 100 zł. Natomiast Sąd nie zasądził kosztów zastępstwa procesowego mając na uwadze okoliczność, iż nie były to koszty niezbędne. Skarga w sprawie o udzielenie informacji publicznej nie należy do skomplikowanych i jej wniesienie niewątpliwie nie przekracza możliwości profesjonalnego pełnomocnika. Ustanowienie przez skarżącą profesjonalnego pełnomocnika procesowego nie było konieczne zważywszy, że skarżąca wykonuje zawód adwokata, co wiadome jest Sądowi z urzędu. Tym samym koszty z tym związane nie mogą zostać zakwalifikowane do kosztów niezbędnych. Dodatkowo skład orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze fakt, że skarżąca reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, złożyła w tut. Sądzie kilkanaście podobnych skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów związanych z obsługą prawną organów, w których treść i zarzuty są powielane.