I SA/Go 468/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r. 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E N I E N I E Skarżący S.Ż. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanym dalej: SKO, Kolegium) z [...] września 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Związku Międzygminnego [...] (zwanym dalej ZM lub organem pierwszej instancji) z [...] czerwca 2017 r. określającą skarżącemu wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 170 zł za 2016 r., tj. rocznie od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z akt postepowania wynika następujący stan faktyczny. SKO decyzją z [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji ZM z dnia [...] lutego 2017 r. określającej skarżącemu wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 170 zł za 2016 r. od domku letniskowego położonego w miejscowości [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący w odwołaniu podniósł, że 2016 r. przekształcił domek letniskowy na budynek mieszkalny i zawiadomił o tym ZM. Na tę okoliczność załączył decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2015 r. i [...] stycznia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego ZM nie wziął pod uwagę nowej okoliczności w sprawie, tj. zmiany sposobu użytkowania domku letniskowego na budynek mieszkalny. Z dołączonej do odwołania decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości okoliczność ta została uwzględniona przez organ podatkowy poprzez zmianę sposobu opodatkowania nieruchomości. A skoro tak, to określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winno uwzględniać tę okoliczność, tym bardziej, że opłata ta jest uzależniona od sposobu użytkowania nieruchomości. Podkreślono również, że z materiału dowodowego wynika, iż na dzień wszczęcia postępowania skarżący złożył deklarację dotyczącą nieruchomości zamieszkałych i wskazał w niej datę zaistnienia zmiany – [...] kwietnia 2016 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. podał, że w [...] mieszka na stałe. Ostatecznie SKO stwierdziło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie nowej okoliczności w sprawie, przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego, a następnie ustalenie jaki to ma wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2017 r. określił skarżącemu wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 170 zł za 2016 r., tj. rocznie od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Uzasadniając swoje stanowisko organ przywołał treść art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym, tj. uchwałą Zgromadzenia Związku z dnia [...].10.2012 r. Nr [...] w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie ZM, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne i zgodnie z uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Związku z dnia [...].03.2015 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku oraz w związku z uchwałami Nr XXVTIL/175.2013 Rady Gminy z dnia 21.06.2013 r. oraz nr XXII.131.2016 Rady Gminy z dnia 27.09.2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - ustalona jest obligatoryjna zbiórka odpadów komunalnych od właścicieli domków letniskowych w zabudowie jednorodzinnej w sezonie letnim, tj. od 1 maja do 30 września każdego roku. Organ przypomniał, że w dniu 14 kwietnia 2016 r. skarżący złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dot. nieruchomości jak dla nieruchomości zamieszkałej, obowiązującą od kwietnia 2016 r., wskazując 1 osobę i deklarując selektywny sposób odbioru odpadów. Do dnia wydania decyzji nie została złożona deklaracja obowiązująca nieruchomości o charakterze letniskowym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wszczęto wobec strony z urzędu postępowanie zmierzające do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r. W dniu [...] grudnia 2016 r. wydano postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości o charakterze letniskowym w miejscowości [...], a oględziny nieruchomości odbyły się w dniu [...].01.2017 r. W toku ustalono, że na ogrodzonej, zadbanej działce znajduje się domek letniskowy, użytkowany, wszystkie pomieszczenia wyposażone są w sprzęt i meble codziennego użytku, a strona oświadczyła, że nieruchomość jest zamieszkiwana przez cały rok. W drodze postępowania wyjaśniającego, na podstawie rozpytania wśród sąsiadów przez przedstawicieli Straży Miejskiej, organ ustalił, że w nieruchomości położonej w [...] zamieszkują 3 osoby: S.Ż., K.Ż. i M.Ż.. Na tej podstawie organ uznał, że nieruchomość w [...] skarżący traktuje jako nieruchomość rekreacyjno-wypoczynkową, a nieruchomość w [...] jako zamieszkałą. Organ nie kwestionował, że dom został przekształcony z letniskowego na mieszkalny, lecz jest przekonany że nieruchomość jest wykorzystywana w celach rekreacyjnych. Okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia, skoro budynek położony jest na gruntach letniskowych i w tych celach jest wykorzystywany. Ustawa nie definiuje pojęcia domku letniskowego, dlatego należy posłużyć się znaczeniem w języku potocznym, zgodnie z którym domki letniskowe nie służą do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych, tylko do celów związanych z wypoczynkiem. Z tego też względu są zaliczane do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Organ podkreślił, że istotne jest nie tylko przeznaczenie nieruchomości (np. miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), ale faktyczne funkcje, jakie pełnią, faktyczny sposób ich wykorzystywania. Okoliczność, że nieruchomość jest przystosowana do zamieszkania i takie przeznaczenie wynika z dokumentów nie przesądza, że nie jest wykorzystywana na cele rekreacyjne. W ocenie organu pierwszej instancji trudności dowodowe w sprawie wykazania pobytu na nieruchomościach letniskowych zauważył ustawodawca, wprowadzając zapisy dotyczące rocznych opłat ryczałtowych związanych wyłącznie z faktem, że dana nieruchomość stanowi domek letniskowy czy nieruchomość wykorzystywaną jedynie przez część roku na cele rekreacyjne. Stąd na organie nie spoczywa obowiązek wykazania, iż na nieruchomości zamieszkują mieszkańcy i faktycznego czasu wytwarzania odpadów, czy też ustalania faktycznie wytworzonej ilości odpadów. Taki sposób ustalania opłaty powoduje, że została ona skalkulowana jako stawka za wywóz odpadów w miesiącach maj - wrzesień, zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że domek letniskowy nie istnieje, bo jest to dom mieszkalny. Komisja ze Związku Międzygminnego potwierdziła, że jest to dom murowany, ocieplony, z kominkiem do ogrzewania w okresie jesienno-zimowym oraz wiosną. Stwierdził, że owszem, czasami przebywa w [...], ale głównie mieszka tam jego syn i synowa, a on nie musi przecież cały czas przebywać w [...]. W [...] ma własny ogródek, w którym uprawia warzywa dla własnych potrzeb. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że m.in., że zgodnie z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości (zarówno tych, na których zamieszkują mieszkańcy jak i takich na których mieszkańcy nie zamieszkują), są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6m ust. 1 ustawy, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ustawy). W ocenie organu odwoławczego w sprawie taka deklaracja została złożona przez skarżącego, jednakże w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do danych tam wykazanych, zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 6o ustawy, celem wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ podkreślił, że należało uznać, iż określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było uzasadnione, a opłata jest zgodna z przepisami ustawy oraz z postanowieniami prawa miejscowego, którymi Kolegium jest związane. Podkreślono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, powstaje z mocy prawa i nie stanowi wynagrodzenia za wykonaną usługę. Wskazano, iż zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a jeżeli nieruchomość jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, to pobiera ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok. Właściciel lub faktyczny użytkownik nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy czy też inny budynek mieszkalny wykorzystywany jedynie przez część roku, ma obowiązek zbierania powstałych na nieruchomości odpadów komunalnych i pozbywania się tych odpadów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w prawie miejscowym. W ocenie organu drugiej instancji należało przyjąć, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone oględziny nieruchomości potwierdziły, że nieruchomość jest użytkowana, co strona potwierdziła również w toku postępowania. Ustalona opłata jest zgodna z przepisami ww. ustawy oraz z postanowieniami prawa miejscowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w ocenie SKO, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Poczynione ustalenia w tym zakresie wynikały z postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, który oparł się na oględzinach nieruchomości, deklaracjach składanych przez zobowiązanego oraz składanych przez niego oświadczeniach, z których wynika, że nieruchomość jest użytkowana naprzemiennie. Decyzja powyższa zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł w skardze, że domek letniskowy jest przekształcony na dom mieszkalny i jest w nim na stałem zameldowany. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. skarżący przedłożył do akt kopie decyzji Związku Międzygminnego [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie umorzenia postepowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości o charakterze letniskowym, położonej w miejscowości Uście. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – zwanej P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd badał zatem zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wskazać również należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd administracyjny z obrotu prawnego zaskarżonego aktu wydanego przez organ administracji publicznej następuje po stwierdzeniu: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, w ramach kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzana jest nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należało uznać, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Podkreślić należy, że stosownie do art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016.150 ze zm.) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W świetle powyższego uregulowania do spraw dotyczących opłat zastosowanie mają m.in. przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej określające postępowanie podatkowy, w szczególności określone w Rozdziale I Zasady ogólne, jak również Rozdziału 11 – Dowody, Rozdziału 13 – Decyzje oraz Rozdziału 15 – Odwołania. W ocenie Sądu organ drugiej instancji naruszył w szczególności art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne nie spełnia wskazanych kryteriów. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego ogranicza się praktycznie do przytoczenia brzmienia szeregu przepisów prawa, zaprezentowania zakresu postepowania przed organem pierwszej instancji i bardzo ogólnikowych rozważań własnych organu. Uzasadnienie nie zawiera praktycznie wskazań faktów, które uznane zostały przez organ za udowodnione, nie wskazuje dowodów, którym organ dał wiarę i przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Nie można uznać za wystarczające w zakresie zupełności uzasadnienia ogólnych stwierdzeń organu takich, jak: "...że należało uznać, iż określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było uzasadnione.", "Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji może wszcząć postępowanie w sprawie określenia przedmiotowej opłaty...", "...należało przyjąć, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone oględziny nieruchomości potwierdziły, że nieruchomość jest użytkowana, co strona potwierdziła również w toku postępowania. Ustalona opłata jest zgodna z przepisami ww. ustawy oraz z postanowieniami prawa miejscowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w ocenie SKO, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Poczynione ustalenia w tym zakresie wynikały z postępowania dowodowego prowadzonego przez organ, który oparł się na oględzinach nieruchomości, deklaracjach składanych przez zobowiązanego oraz składanych przez niego oświadczeniach, z których wynika, że nieruchomość jest użytkowana naprzemiennie." Przypomnieć należy, że organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji ZM z dnia [...] lutego 2017 r. określającej skarżącemu wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 170 zł za 2016 r. od domku letniskowego położonego w miejscowości [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący w odwołaniu podniósł, że 2016 r. przekształcił domek letniskowy na budynek mieszkalny i zawiadomił o tym ZM. Na tę okoliczność załączył decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2015 r. i [...] stycznia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego ZM nie wziął pod uwagę nowej okoliczności w sprawie, tj. zmiany sposobu użytkowania domku letniskowego na budynek mieszkalny. Z dołączonej do odwołania decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości okoliczność ta została uwzględniona przez organ podatkowy poprzez zmianę sposobu opodatkowania nieruchomości. A skoro tak, to określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winno uwzględniać tę okoliczność, tym bardziej, że opłata ta jest uzależniona od sposobu użytkowania nieruchomości. Podkreślił również, że z materiału dowodowego wynika, iż na dzień wszczęcia postępowania skarżący złożył deklarację dotyczącą nieruchomości zamieszkałych i wskazał w niej datę zaistnienia zmiany – [...] kwietnia 2016 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. podał, że w [...] mieszka na stałe. Ostatecznie SKO stwierdziło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie nowej okoliczności w sprawie, przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego, a następnie ustalenie jaki to ma wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mimo, iż kwestia zmiany sposobu użytkowania nieruchomości zasadnie uznana został przez SKO za kwestię kluczową, to organ nie odniósł się do tego zagadnienia rozpoznając sprawę ponownie w wyniku odwołania. Ogólne stwierdzenie, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż skarżący użytkuje nieruchomość naprzemiennie nie znajduje uzasadnienia ani w treści uzasadnienia decyzji, ani w dowodach zgromadzonych w sprawie. Organ odwoławczy wskazywał już w decyzji z [...] kwietnia 2017 r., że twierdzenia skarżącego potwierdzają przedłożone dokumenty, takie jak m. i. decyzja z [...] stycznia 2017 r. w sprawie podatku od nieruchomości. Za stanowiskiem skarżącego przemawia również przedłożona na rozprawie decyzja z [...] grudnia 2017 r. umarzająca postepowanie w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami. Z jej treści wynika, że skarżący oświadczył, iż jest stałym mieszkańcem nieruchomości w [...], co potwierdza również wywiad środowiskowy i oględziny nieruchomości. Te właśnie okoliczności legły u podstaw umorzenia postepowania. Podkreślić jednak należy, że skarżący takie same twierdzenia podnosił w toku niniejszego postępowania w zakresie roku 2016 r. A sam organ odwoławczy we wskazanej decyzji zwracał na te twierdzenia uwagę, jako kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej niezrozumiałe jest, że nie odniósł się do tych kwestii w zaskarżonej decyzji. Takie postępowanie organu naruszyło w ocenie Sądu art. 121 Ordynacji podatkowej, z którego wynika zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów. Określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winno uwzględniać tę okoliczność, tym bardziej, że opłata ta jest uzależniona od sposobu użytkowania nieruchomości Przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena zgromadzonych w sprawie dowodów naruszyła, wynikającą z art. 191 Ordynacji podatkowej, zasadę swobodnej oceny dowodów i przekształciła się w ocenę dowolna, nie mającą oparcia w uzasadnieniu decyzji. Wnioski zawarte w uzasadnieniu decyzji są bardzo ogólne, nie wskazują konkretnych okoliczności, które organ uznał jako podstawowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły w konsekwencji mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie do przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, w szczególności w zakresie stwierdzonych uchybień. Wydając natomiast decyzję musi uwzględnić wskazania wynikające z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Z tych też przyczyn oraz na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a Sad uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.