VII SA/Wa 595/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E.K. i S. J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E. K. i S. J. K. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. K.i S. J. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. nr [...], znak: [...]. Postępowanie zakończone tą decyzją, zostało wszczęte [...] listopada 2015 r., w związku z pismem L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z [...] kwietnia 2015 r., dotyczącym budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy Al. K. [...] w W., gm. L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. K. i S. Jana K. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego powyższego budynku mieszkalnego (uznając, że został on wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego). Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zmienił własną decyzję z [...] stycznia 2016 r. w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie ww. obowiązku, wyznaczając termin wykonania tego obowiązku do 24 sierpnia 2016 r. Skarżący, w zakreślonym przez organ terminie, złożyli 4 egzemplarze projektu zamiennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pi. decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane), nakazał E. K. i S. K. całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy Al. K. [...] w W., gm. L. (uznając, że nałożony na nich obowiązek nie został w zakreślonym terminie wykonany). Odwołanie od ww. decyzji z [...] października 2016 r., w terminie, złożyli E. K. i S. J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ powiatowy prowadził postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestorzy – E.. K. i S. K. odstąpili od projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1992 r. - odstąpienie polega na zmianie lokalizacji budynku. Z uwagi na powyższe organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego powyższego budynku, a decyzja ta jest ostateczna. W dniu 26 lipca 2016 r. zostały złożone 4 egzemplarze projektu zamiennego. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że brak jest możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Zauważył, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającą odpowiednie zastosowanie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po złożeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ dokonuje więc oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego. I dalej podał, że projekt sporządzony przez mgr. inż. arch. M. B. nie jest kompletny. Z nazwy projektu wynika, że jest to projekt zamienny zagospodarowania działki oraz projekt zamienny architektoniczno - budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. W spisie treści wykazano część architektoniczną projektu (rysunki A1-A15), która jednak nie została dołączona do projektu i nie została złożona do PINB w P. Zgodnie z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego: "Projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową". Przedłożona dokumentacja nie odpowiada przepisom ww. rozporządzenia, zatem nie można uznać, że jest kompletna i tym samym nie jest możliwe jej zatwierdzenie. Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że przedłożenie projektu zamiennego nieodpowiadającego przepisom traktować należy jako niewypełnienie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że przedłożenie dokumentacji, która nie spełnia przepisów nie może przesądzać o wykonaniu obowiązku. Wskazał nadto, że brak jest podstaw w sprawie do wydania rozstrzygnięcia orzekającego o obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (zgodnego z projektem pierwotnym), ponieważ z uwagi na charakter odstępstwa (zmiana lokalizacji) nie jest to możliwe. Wyjaśnił też, że orzeczenie o zaniechaniu dalszych robót sankcjonowałoby wykonane odstępstwo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] E.K. i S.J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na błędnym przyjęciu przez organ, iż zachodzą przesłanki nakazujące całkowitą rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skarżący nie zgodzili się z zaskarżonym organem, że ewentualne braki w załączonej dokumentacji winny skutkować wydaniem decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego. Podnieśli, że w przypadku stwierdzenia przez organ nieprawidłowości zastępczego projektu budowlanego organ administracji winien wezwać strony do jego uzupełnienia, ewentualnie poprawienia w wyznaczonym terminie. W ocenie skarżących załączony przez nich 26 lipca 2016 r. projekt budowlany zastępczy spełnia wszelkie wymogi przepisów prawa budowlanego; z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja jest niesłuszna i powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w P. z [...] października 2016 r. nr [...]. Tą ostatnią nakazano skarżącym całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy Al. K. [...] w W. , gm. L., na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organy nadzoru budowlanego orzekając w sprawie przyjęły, że sytuacja określona w cyt. przepisie wystąpiła w tym przypadku, albowiem wprawdzie przedłożono projekt zamienny (stosownie do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), ale nie jest on kompletny. Zdaniem Sądu, oceny tej nie można uznać za prawidłową; oceniając przedłożoną dokumentację zamienną i stwierdzając w niej braki, pominięto bowiem zupełnie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i instytucję w tym przepisie przewidzianą; niezastosowanie ww. art. 35 ust. 3 mogło zaś w sposób istotny wpłynąć na wynik niniejszego postępowania. Rozwijając tę ocenę zważyć trzeba, że niniejsze postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczy budynku mieszkalnego - który, jak organy te uznały, został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 1992 r. nr [...] projektu budowlanego. Istotne odstępstwa polegały m. in. na zmianie sposobu lokalizacji budynku, a tym samym zagospodarowania działki oznaczonej nr ew. [...]. Stąd też wszczęto postępowanie naprawczego, celem doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a ostatecznym orzeczeniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (dokonując w ten sposób kwalifikacji naruszeń, do jakich doszło przy realizacji inwestycji). Kolejny etap postępowania naprawczego polegał zaś na sprawdzeniu, czy wskazany obowiązek został wykonany. Na tym też etapie wydana została zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca. W obu tych orzeczeniach zgodnie wskazano, że skarżący, w zakreślonym przez organ terminie, złożyli dokumentację zatytułowaną: "Projekt zamienny zagospodarowania działki oraz projekt zamienny architektoniczno-budowalny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego", ale złożenie takiej dokumentacji nie świadczy jeszcze o wykonaniu nałożonego obowiązku. Z takim poglądem należy się w pełni zgodzić; dokumentacja zamienna podlega bowiem sprawdzeniu, na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Dopiero więc jej zgodność w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (i w części dotyczącej odstępstw), uprawnia do stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku. W niniejszej sprawie, analizując przedłożony projekt zamienny wskazano na to, że jest on niekompletny - w projekcie zamiennym brak jest części architektonicznej. Zastrzeżenia te należy w pełni podzielić; niemniej nie uprawniało to jeszcze organów do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazany przepis także winien znaleźć odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 omawianej ustawy, który to brzmi: "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Zatem, dokonując sprawdzeń stosownie do art. 35 ust. 1, i stwierdzając w tym zakresie nieprawidłowości (na przykład dotyczące kompletności projektu – o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 3), organ winien wezwać skarżących, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do ich usunięcia, a po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, jeszcze raz ocenić przedłożony projekt zamienny. Tego natomiast w niniejszej sprawie zabrakło; po stwierdzeniu, że projekt zamienny jest niekompletny, nie zastosowano bowiem ww. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym też Sąd upatruje nieprawidłowości w działaniu organów w niniejszej sprawie. Takie działanie (a właściwie zaniechanie) w efekcie spowodowało, że organ przedwcześnie w I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. Zdaniem Sądu, nie można zaś wykluczyć, że inwestorzy wezwani przez organ, uzupełniliby przedmiotową dokumentację, a to mogłoby w sposób zasadniczy wpłynąć na rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie. Nie można przy tym pominąć, że nakaz rozbiórki jest najsurowszą sankcją przewidzianą w Prawie budowlanym, a tym samym winien być stosowany w ostateczności, po przeprowadzeniu postępowania z zachowaniem wszelkich reguł dowodowych, nadto – przy zastosowaniu tych instytucji przewidzianych w prawie materialnym, które przyznają stronie pewne uprawnienia i (jak w przypadku art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), umożliwiają usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podsumowując, Sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, a dla jej właściwego załatwienia konieczne jest jej cofnięcie do etapu I instancji. Stąd też Sąd uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. uznając ją także za wadliwą. Orzekając ponownie, organ powiatowy winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu i wezwać skarżących do uzupełnienia wszystkich (ewentualnych) braków przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto, w ocenie Sądu, organ I instancji powinien ponownie ustalić krąg stron niniejszego postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem z jakiego powodu organ uznał, że stroną postępowania jest L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Z ustaleń Sądu poczynionych na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. wynika zaś jedynie tyle, że ww. spółka wywodzi swój interes prawny z tytułu własności działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących, jednak pełnomocnik spółki nie potrafił wskazać dokładnego numeru działki. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.