II OSK 1305/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/17 w sprawie ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/17 oddalił skargę J.J. i J.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.J. i J.J., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku przedstawienia i rozpoznania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zarzutu braku kompletności akt sprawy przekazanych do Sądu I instancji przez organ II instancji, tj. braku kilkudziesięciu dokumentów w aktach sądowych, a będących w aktach organu, który to zarzut został podniesiony przez skarżących pisemnie na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r.; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania organu II instancji do przekazania kompletnych akt sprawy, pomimo że na niekompletność akt sprawy wskazali pisemnie skarżący na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. przed Sądem I instancji oraz wydanie przez Sąd I instancji wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy - pomimo braku kilkudziesięciu dokumentów z akt administracyjnych organów oraz doniosłości dla rozstrzygnięcia sprawy zawartych w brakujących aktach dokumentów, w tym wniosków oraz stanowisk skarżących zgłaszanych do organów I i II instancji oraz dokumentów pochodzących od tych organów; 3) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo stwierdzenia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu okoliczności przesłuchania świadka L. T. bez uprzedniego zawiadomienia skarżących, a tym samym naruszenia przez organ przepisów postępowania określonych w art. 79 k.p.a. oraz w art. 10 k.p.a., tj. przepisów prawa, dających postawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 4) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo stwierdzenia przez Sąd I instancji w swym uzasadnieniu okoliczności odmowy przesłuchania świadków W. Z., H. T. i W. W., choć organy I i II instancji w sposób niezasadny i bez uzasadnienia w swych rozstrzygnięciach nie uwzględniły złożonych pisemnych oświadczeń tych osób, jako wniosków skarżących o dopuszczenie dowodu z zeznań tych świadków, na okoliczności wskazane w ich pisemnych oświadczeniach, tj. na okoliczność terminu wybudowania budynku mieszkalnego przez B. J.. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia [...] października 2020 r., uczestnik postępowania B. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom tego przepisu, polegające na braku przedstawienia i rozpoznania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zarzutu braku kompletności akt sprawy przekazanych do Sądu I instancji przez organ II instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego przez skarżących na rozprawie braku kompletności akt sprawy nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, istotę zarzutów skargi i ocenił wszechstronnie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Uznać zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania organu II instancji do przekazania kompletnych akt sprawy. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku danego postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dysponował całym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy, na podstawie którego organy wydały decyzje i który pozwalał na dokonanie oceny ich legalności. Skarżący inicjowali przed organami różne postępowania, do których składali szereg dokumentów, co nie oznacza, że złożone w tych innych postępowaniach pisma i akty w nich wydane stanowiły materiał akt niniejszej sprawy. Wskazywane przez skarżących dokumenty, tj. pisma i akty w postępowaniach dotyczących przewlekłości postępowania, odprowadzania wód opadowych na działkę skarżących, zalewania działki skarżących, samowolnej dobudowy garażu, stanowią materiał dowodowy dotyczący tych postępowań, a więc postępowań odrębnych od postępowania, w którym zapadły decyzje organów będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Poza tym, część dokumentów wskazywanych przez skarżących, wbrew ich twierdzeniom, znajduje się w aktach przekazanych do Sądu I instancji (przykładowo wymienione w puntach 1, 3, 7, 11, 16, 24, 31 załącznika nr 1 do skargi kasacyjnej). Wobec tego nie można uznać, że Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie niepełnych akt sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo stwierdzenia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu okoliczności przesłuchania świadka L. T. bez uprzedniego zawiadomienia skarżących. Stwierdzić należy, że nieprawidłowość dotycząca braku powiadomienia skarżących o terminie przesłuchania świadka L. T. słusznie została oceniona przez Sąd I instancji jako niemająca istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Wskazać należy, że geodeta L. T. zeznawał na okoliczność istnienia otworów okiennych w budynku w chwili dokonania podziału działki, co nie miało znaczenia dla podnoszonej przez skarżących kwestii okresu budowy budynku. Za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. W niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z ww. przepisów procedury administracyjnej i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając wszystkie okoliczności niezbędne do jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w sposób obszerny wyjaśnił, na podstawie jakich dowodów ustalił, że sporny budynek mieszkalny (bez garażu) został wybudowany przed dniem [...] stycznia 1995 r. Wobec tego nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność okresu budowy przedmiotowego budynku. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie brak jest podstaw do uznania, że organ winien potraktować pisemne oświadczenia złożone do pisma J.J. z dnia [...] grudnia 2016 r. jako wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. Takiego wniosku skarżący nie składali. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.