II SAB/Bk 158/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej oddala skargę Skarga złożoną za pośrednictwem organu w dniu [...] października 2017r. skarżąca B. F. zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynność polegającą na braku złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej. Z całokształtu znanych sądowi okoliczności sprawy wynika, co następuje; Do dnia [...] marca 2017r. B. F., mająca stopień rewidenta celnego, pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku specjalisty Służby Celnej. W lutym 2017r. skarżąca została poinformowana, że z dniem [...] marca 2017r. będzie wykonywała dotychczasowe obowiązki służbowe, w zakresie dotychczas realizowanych zadań, w Izbie Administracji Skarbowej w B. W dniu [...] maja 2017r. zostało doręczone skarżącej pismo z dnia [...] maja 2017r., w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) została przedstawiona skarżącej propozycja dalszego zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej od dnia [...] czerwca 2017r. ale w ramach korpusu służby cywilnej. W dniu [...] maja 2017r. skarżąca propozycję zatrudnienia przyjęła. Konsekwencją przyjęcia propozycji zatrudnienia stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Jednocześnie skarżąca podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania na drodze sądowoadministracyjnej utraconego stosunku służbowego. Działania te przybrały postać: - skargi na propozycję zatrudnienia złożoną funkcjonariuszowi jako na akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została zarejestrowania w WSA w Białymstoku pod sygn. II SA/Bk 663/17. Sprawa ze skargi na akt – propozycję zatrudnienia zakończyła się wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017r. uchylającym zaskarżony akt jako wydany z naruszeniem art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i uznającym obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. - skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku nadania biegu odwołaniu skarżącej złożonemu od decyzji o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Sprawa została zarejestrowana w WSA w Białymstoku pod sygn. II SAB/Bk 157/17 i zakończyła się wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018r. zobowiązującym Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia [...] maja 2017r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi. Wniesienie niniejszej skargi na bezczynność przełożonego w zakresie braku przedstawienia skarżącej, będącej funkcjonariuszem, propozycji dalszego pełnienia służby, najpierw poprzedziło wezwanie organu do złożenia propozycji służby, zawarte w piśmie skarżącej z dnia [...] maja 2017r. W odpowiedzi to wezwanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] maja 2017r. poinformował o braku - w świetle art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS - podstaw do przedstawienia skarżącej propozycji służby z uwagi na pozostawienie przez ustawodawcę kierownikom jednostek organizacyjnych wymienionych w powołanym przepisie, autonomicznego prawa wyboru rodzaju przedstawianej propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji dalszego pełnienia służby). W dniu [...] czerwca 2017r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszeni prawa i przedstawienia jej propozycji pełnienia służby a w dniu [...] lipca 2017r. wywiodła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność przełożonego w zakresie przedstawienia propozycji służby Pismem z dnia [...] sierpnia 2017r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, iż zażalenie nie może zostać rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a. albowiem w sprawie braku pisemnej propozycji służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 K.p.a. Podtrzymał stanowisko bezpośredniego przełożonego co prawa wyboru rodzaju przedkładanej propozycji kontynuowania zatrudnienia w KAS. W skardze na bezczynność przełożonego w zakresie przedstawienia propozycji służby, skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; -zobowiązanie organu do niezwłocznego przedstawienia skarżącej propozycji służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania; W uzasadnieniu skargi B. F. podkreśliła, że obowiązek przedstawienia jej propozycji dalszego pełnienia służby wynikał z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem organu w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, wymagającej interwencji Sądu. Stan bezczynności organu jest zaprzeczeniem prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Skarżąca opisała szczegółowo przebieg swojej służby oraz działania podejmowane w celu otrzymania propozycji kontynuacji stosunku służbowego. Nadto przedstawiła własną interpretację art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wyprowadzając z treści tego przepisu obowiązek organu przedstawiania funkcjonariuszom służby Celno - Skarbowej wyłącznie propozycji dalszego pełnienia służby. Jej zdaniem, brak przedstawienia propozycji służby mógł objąć wyłącznie osoby, o których mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS tj. pracowników czy współpracowników organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, składana w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Cytując natomiast treść art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS organ podniósł, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS t.j. z dniem 1 marca 2017 r. stali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał jednak, iż w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Według art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem [...] marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony tj.: – do dnia [...] sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub – do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r., bądź też – do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Końcowo organ stwierdził, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej, w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji służby/pracy, nie ma charakteru aktu administracyjnego a w konsekwencji skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Dokonując oceny dopuszczalności rozpoznawania skargi na opisaną wyżej bezczynność organu, należy wskazać na stanowisko, jakie zajął WSA w Białymstoku w sprawach ze skarg byłych funkcjonariuszy celnych na złożone im propozycje dalszego zatrudnienia w KAS w ramach stosunku pracy. WSA w Białymstoku konsekwentnie i jednolicie przyjmował, że propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tak, między innymi, wyroki w sprawach: II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 557/17, II SA/Bk 561/17, IISA/Bk 562/17, II SA/Bk 589/17, II SA/Bk 592/17, II SA/Bk 593/17, II SA/Bk 596/17, II SA/Bk 600/17 i II SA/Bk 605/17). Zgodnie zaś z treścią art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Skoro propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej została uznana za akt zaskarżalny do sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to kognicją sądu jest objęta również bezczynność organu w zakresie przedłożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosownie do treści art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca spełniła warunki formalne określone w art. 52 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017r.) składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanem bezczynności, co winno być uznane za wystarczające dla formalnego otwarcia drogi sądowej. Nadmienić należy, ze skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie. Gdyby przyjąć, że w sprawie powinna być wydana decyzja o złożeniu propozycji służby, to również, wobec niejasności regulacji ustawy o KAS i przepisów wprowadzających, należałoby przyjąć, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również został spełniony, ponieważ skarżąca złożyła również do Szefa KAS zażalenie z art. 37 K.p.a. na bezczynność decyzyjną. Merytoryczną ocenę skargi należy poprzedzić wyjaśnieniem, że skarżąca na mocy art. 165 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej KAS, będąc do końca lutego 2017r. funkcjonariuszem celnym, pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z dniem [...] marca 2017r. funkcjonariuszem Służby Celno- Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B. i zachowała ciągłość służby. Wskazane przepisy dotyczyły jednak jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dna złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a skarżąca w dniu [...] maja 2017r. propozycję tę przyjęła. W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celno- skarbowych, tj.; - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby, stanowiącą decyzję określającą warunki pełnienia służby (stosownie do art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) Sąd nie podziela zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutu skarżącej, że w świetle w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem [...] sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do [...] maja 2017r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017r. Z zastrzeżenia zatem wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/ służby a nawet dopuszczona przez ustawodawcę możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem Sądu, wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez skarżącego jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, ze analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167) W konsekwencji, skoro przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi, iż organy w nim wymienione, w terminie do dnia [...] maja 2017r., składają funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na te organy. Wybór rodzaju propozycji ustawodawca pozostawił organowi chociaż obwarował kryteriami wyboru. Przedstawienie skarżącej jednej z propozycji w terminie wynikającym z ustawy, wskazuje, iż organ nie pozostawał w bezczynności. O bezczynności w załatwieniu sprawy można bowiem mówić, gdy organ jest zobowiązany do określonego działania i tego działania w ogóle nie podejmuje. Gdy ustawodawca pozostawia organowi wybór sposobu działania i organ działania podejmuje, kwestionowanie wyboru może nastąpić wyłącznie w drodze skargi na akt wyboru a nie w drodze skargi na bezczynność organu. Końcowo Sąd nadmienia, że wobec skarżącej został wydany wyrok uwzględniający skargę na przedstawioną jej propozycją zatrudnienia z powodu uznania go za akt wadliwy (naruszający kryteria wyboru rodzaju propozycji), co z momentem uprawomocnienia się tego wyroku (w sprawie II SA/Bk 663/17) zrodzi obowiązek ponownego przedstawienia skarżącej stosownej propozycji po rozważeniu ustawowych kryteriów wyboru. Z tych przyczyn skarga została oddalona (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).