IV SA/Wr 783/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i orzeczenie o zwrocie należności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] IX 2017 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpatrzyło odwołanie M. G. od decyzji Burmistrza J. z [...] VI 2017 r. ([...]) w przedmiocie: 1) ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 2438 zł z tytułu opłaty za pobyt A. G. - matki M. G., w Domu Pomocy Społecznej w J., filia M., wniesionej zastępczo przez Gminę J. w okresie od stycznia 2016r. do 2 maja 2016 r., 2) zobowiązania M. G. do zwrotu należności w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt. 2 i orzekło o zwrocie należności określonej w pkt. 1 w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia decyzji, w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. W motywach decyzji odwoławczej organ wskazał, że M. G. był zobowiązany do uiszczania opłat w kwocie 600 zł miesięcznie za pobyt matki A.G. w DPS, przewidzianych w zawartej przez niego w dniu 11 II 2010 r. umowie dotyczącej ustalenia wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Obowiązek uiszczania opłat wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 III 2004 r. ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930, ze zm.) – dalej jako "ustawa" – obciążającego opłatą zstępnych mieszkańca domu, zaś konkretyzacja obowiązku nastąpiła we wskazanej umowie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy, Gmina J. zobowiązana była do zastępczego ponoszenia opłat za pobyt A. G. w DPS za okres od stycznia 2016 r. do 2 maja 2016 r. w łącznej kwocie 2438 zł, gdyż zobowiązany – M. G. nie uiścił stosownych opłat za ten okres. Wobec tego Gmina uprawniona jest dochodzić zwrotu poniesionych w tym celu wydatków od M. G.. Jednocześnie w ocenie organu należało wydłużyć zobowiązanemu okres wyznaczony na zwrot wydatków, bowiem powoływał się on na trudną sytuację materialną i ma prawo ubiegać się o udzielenie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia kwoty należności, odroczenia terminu jej płatności, bądź rozłożenia na raty (art. 104 ust. 4 ustawy). W okresie trzymiesięcznym organ zaś zdąży ostatecznie rozstrzygnąć w przedmiocie takiej ulgi, o ile złożony zostanie przez zobowiązanego stosowny wniosek. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia jest fakt posiadania przez stronę obywatelstwa niemieckiego, ani też fakt ponoszenia wyższych kosztów utrzymania wynikających z zamieszkiwania na terytorium [...]. Ustawodawca bowiem nie przewidział w związku z takimi okolicznościami szczególnych regulacji prawnych, tak więc zastosowanie znajdą tu przepisy ustawy, co potwierdzone zostało w orzecznictwie sądów admiracyjnych. Organ stwierdził również, że postępowanie dowodowe przeprowadzono z pominięciem wywiadu środowiskowego, gdyż uniemożliwiał to fakt zamieszkiwania przez stronę za granicą. Zdaniem organu okoliczności istotne w sprawie, w tym sytuacja materialna zobowiązanego, zostały ustalone za pomocą innych dowodów, tak więc nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie podważa legalności decyzji. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia wcześniejszego wniosku strony o zwolnienie z opłaty i rozwiązanie umowy organ wyjaśnił, że okoliczności dotyczące powstania obowiązku ponoszenia opłaty nie są przedmiotem niniejszego postępowania i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż decyzja dotyczy zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę J.. W skardze na powyższą decyzję M. G. wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił przy tym naruszenie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych oraz zasad postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że nigdy nie doręczono mu decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w DPS, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Decyzję taką odnalazł w dokumentach matki po jej śmierci. W orzecznictwie zaś dominuje pogląd wskazujący, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS wymaga konkretyzacji właśnie w decyzji z art. 59 ust. 1 ustawy. Skoro skarżącemu takiej decyzji nie doręczono, nie można uznać go za zobowiązanego do ponoszenia opłat. W skardze wyjaśniono również, że umowa ustalająca wysokość wnoszonej opłaty zawierana powinna być tylko z osobą, wobec której ustalono wcześniej w formie decyzji obowiązek ponoszenia opłaty. Celem tej umowy nie jest bowiem nawiązanie stosunku zobowiązaniowego ale umożliwienie zobowiązanemu uiszczania opłaty wyższej niż wynikająca z obowiązku ustawowego skonkretyzowanego w decyzji. Nie stanowi ona więc źródła obowiązku w zakresie ponoszenia opłaty. Skarżący podniósł też, że dotąd nie rozstrzygnięto jego wniosku o rozwiązanie umowy i zastosowanie zwolnienia z opłaty, mimo że znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej. Ponadto, w ocenie skarżącego, regulacja ustawowa dotycząca kryterium dochodowego nie powinna mieć zastosowania w przypadku obywatela niemieckiego zamieszkującego na terenie N. bowiem koszty życia tam są wyższe i inne jest minimum socjalne. Stosowanie zatem wobec niego kryterium dochodowego przewidzianego ustawą prowadzi do dyskryminacji, gdyż pozbawia go minimum socjalnego przewidzianego dla mieszkańców [...], przez co narusza przepisy prawa unijnego i zasadne jest skierowanie w tej kwestii pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W skardze zarzucono, że organ nie wykazał żadnymi dowodami, by Gmina J. poniosła wydatki na pobyt jego matki do chwili śmierci w DPS, a nadto nie wiadomo, dlaczego skierowano ją do DPS w M., mimo że wnioskowała ona o DPS w J.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Zasadniczym obowiązkiem procesowym organu administracji jest dokonanie ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 kpa), przy czym ustalenia te opierać się muszą na zebranym materiale dowodowym (art. 77 § 1 kpa) ocenionym w sposób odpowiadający regułom swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). O ile sposób dokonywania w postępowaniu ustaleń faktycznych stanowi przedmiot regulacji procesowej, o tyle okoliczności wymagające ustalenia wynikają już ze stosowanych przepisów prawa materialnego. Kwestionowana skargą decyzja wydana została na podstawie art. 104 ust. 3 i art. 61 ust. 3 ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z powołanych przepisów ustawy wynika, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych w związku z niewywiązywaniem się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a ustawy, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przy czym wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak wynika z powyższego, rozstrzygając w przedmiocie zwrotu opłat wniesionych zastępczo należy ustalić osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat, okoliczność niewywiązywania się z tego obowiązku oraz fakt ich zastępczego poniesienia przez gminę. W ocenie Sądu nie można podzielić zarzutu skargi wskazujących na brak wykazania okoliczności poniesienia wydatków przez Gminę J.. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 30 VI 2017 r. sporządzone zostało, podpisane przez główną księgową, zestawienie odpłatności za pobyt A. G. w DPS, poniesione przez MOPS w J. w okresie od stycznia do maja 2016 r. na łączną kwotę 6910,18 zł. Dokument ten zawiera również zestawienie opłat poniesionych w tym samym okresie przez skarżącego i wynika z niego, że nie uiścił on żadnych opłat w tym zakresie, z czego powstała zaległość za ten okres w kwocie 2438 zł. Natomiast zasadnie kwestionuje skarżący braki ustaleń w zakresie spoczywającego na nim obowiązku ponoszenia opłat. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy nie ma jakiejkolwiek umowy, na którą powołuje się organ, a która konkretyzować ponoć miała obowiązki skarżącego związane z ponoszeniem opłat za pobyt matki w DPS. Okoliczność, że skarżący potwierdza zawarcie takiej umowy nie zwalniała organu z obowiązku przeprowadzenia dowodu na okoliczność zawarcia umowy oraz treści jej postanowień, tym bardziej, że organ wyciągał z niej zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy skutki prawne. Braki dowodowe w tym zakresie stanowią istotne naruszenie art. 77 § 1 kpa. Sąd zwraca również uwagę, że dopiero z treści skargi można się dowiedzieć, że wydana została jakaś decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w DPS (ponoć z dnia 10 III 2010 r.), którą skarżący odnalazł w rzeczach matki po jej śmierci. Biorąc pod uwagę znane organowi i sygnalizowane zresztą w odwołaniu i skardze kontrowersje prawne dotyczące znaczenia decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS dla powstania obowiązku jej ponoszenia (a więc też i dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo wydatków) okoliczność wydania takiej decyzji ma istotne znaczenie dla sprawy. Tymczasem w aktach administracyjnych nie ma jakiejkolwiek wzmianki o jej wydaniu. Organ pominął również tę kwestię w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Jeżeli zaś w toku należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego okazałoby się, że taka decyzja została wydana i rodzi skutki prawne, to przecież bezdyskusyjne staje się zagadnienie istnienia obowiązku ponoszenia opłat, które jest przecież zasadniczym dylematem w niniejszej sprawie. Braki dowodowe w tym zakresie stanowią istotne naruszenie art. 77 § 1 kpa. Sąd nie mógł też podzielić stanowiska wyrażonego w zakwestionowanej decyzji wskazującego, że sprawa zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS nie ma znaczenia dla sprawy dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych zastępczo. Sąd zwraca uwagę, że zwolnienie takie rodzi przecież skutek w postaci ustania obowiązku ponoszenia opłat, co ma znaczenie dla sprawy dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych zastępczo. Jeśli bowiem skarżący zostałby zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat, to nie można przecież dochodzić od niego zwrotu wydatków poniesionych zastępczo. Źródłem bowiem ponoszenia opłaty jak i zwrotu poniesionych zastępczo wydatków jest ten sam obowiązek. Zwolnienie więc konkretnej osoby z tego obowiązku oznacza bezprzedmiotowość żądania od niej zwrotu wydatków. Prawo ubiegania się o takie zwolnienie przewiduje przepis art. 64 ustawy. Pozwala on na zasadzie uznania administracyjnego zwolnić częściowo lub całkowicie osoby wnoszące opłaty za pobyt w DPS. Skarżący złożył wniosek o zwolnienie pismem z 23 X 2015 r. żądając zwolnienia go z opłat w trybie art. 64 ustawy. Tutejszy Sąd nakazał zresztą odrębne rozpoznanie tego wniosku w wyroku z 7 III 2017 r. (sygn. akt 507/16). Zarówno w odwołaniu skierowanym do organu jaki i w skardze podniesiono, że wniosek ten nie został ostatecznie rozpatrzony. Pomimo to, zakwestionowaną decyzją organ ostatecznie rozstrzygnął o obowiązku zwrotu wydatków poniesionych zastępczo nie przeprowadzając uprzednio ustaleń w zakresie stanu sprawy zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłat, czy kierunku rozstrzygnięcia. Braki dowodowe w tym zakresie stanowią istotne naruszenie art. 77 § 1 kpa. Niezrozumiałe jest również dokonywanie przez organ w niniejszej sprawie ustaleń w zakresie sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego. Skoro bowiem ustalenia w sprawie wymagała okoliczność istnienia po stronie skarżącego obowiązku ponoszenia opłat, okoliczność niewywiązania się z tego obowiązku oraz fakt zastępczego poniesienia opłat przez Gminę J., to zbędne są ustalenia w zakresie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Przedmiotem rozstrzygnięcia było przecież ustalenie należności podlegającej zwrotowi (art. 104 ust. 3 ustawy), a nie odstąpienie od jej ustalenia (art. 104 ust. 4 ustawy). W konsekwencji prowadzenie dowodów na okoliczność sytuacji majątkowo – rodzinnej skarżącego sprzeczne było z zasadą prostoty i szybkości postępowania (art. 12 kpa). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej "ppsa". Rozpatrując sprawę ponownie należy dokonać ustaleń na okoliczność istnienia obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłat, w tym na okoliczność wydania decyzji ustalającej opłatę oraz zawarcia przez skarżącego umowy przewidzianej w art. 103 ustawy. Należy również ustalić treść ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat. Organ utrwali przy tym w aktach sprawy dowody potwierdzające ustalenia w powyższym zakresie. Z uwagi na procesowy charakter stwierdzonych przez Sąd uchybień przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w kwocie 480 zł, na które składa się opłata za czynności radcy prawnego w sprawie (art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 X 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz.U. z 2016 r., poz. 1667).