II SA/Po 1047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpoznaniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] r., [...], [...], którą ten ostatni organ umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar 8,37 x 6,73 m) na warsztat stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania), zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...], działka [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] r. K. K., zamieszkały pod adresem [...] wystąpił o wstrzymanie (zakazanie) użytkowania wyżej opisanego obiektu budowlanego wykorzystywanego jego zdaniem jako zakład stolarski. W motywach wniosku wskazał, że jest narażony na negatywne oddziaływanie związane ze zmianą sposobu użytkowania i aktualnym użytkowaniem sąsiedniego obiektu budowlanego – warsztatu stolarskiego. Jako podstawę swego wystąpienia wskazał przepisy działu VIII i IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "r.w.t."), w szczególności § 309 pkt 1, 2, § 310-312 oraz § 323-327 w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014, poz. 112), a także przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i e, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1332 – uw. Sądu, dalej "P.b.") (k. 2-3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] r., [...] Inspektor Powiatowy wyjaśnił K. K., że wobec spornego obiektu toczy się postępowanie w sprawie przebudowy jego części inwentarskiej na podstawie art. 50 i 51 P.b. W toku kontroli w dniu [...] r. nie stwierdzono, aby część inwentarska obiektu była użytkowana jako warsztat stolarski. Końcowo organ stwierdził, że nie widzi wobec tego podstaw do prowadzenia postępowania z art. 71a ust. 1 pkt 1 P.b. jak i z art. 66 ust. 2 P.b. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] r. K. K. złożył zażalenie na pismo Inspektora Powiatowego z dnia [...] r. kwalifikując je jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (k. 8-10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym miejscu, nawiązując do powyższego, należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] r. Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 123, art. 138 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), uchylił postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] r., [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że akt z [...] r. miał co prawda formę pisma, zarazem jednak zawierał on minimum elementów pozwalających uznać go za postanowienie. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił jednocześnie, że na etapie odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a §1 K.p.a.) nie należy formułować wniosków co do meritum żądania (k. 15-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Równolegle z opisanym wyżej postępowaniem zażaleniowym Inspektor Powiatowy prowadził czynności wyjaśniające dotyczące obiektów na posesji [...] W dniu [...] r. przesłuchano K. K.. W odniesieniu do kwestii użytkowania spornego obiektu wskazał on, że jego sąsiad (J. S. – uw. Sądu) w soboty i niedziele użytkuje obiekt inwentarski i lakieruje meble – krzesła i stoły. Zapytany o dowody na tą okoliczność wyjaśnił, że nie posiada takowych, ale oświadcza, iż cały czas wyczuwa lakier i słyszy sprężarkę (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] r. przeprowadzono na nieruchomości [...] kontrolę w celu sprawdzenia, czy A. S. i J. S. użytkują pomieszczenie obiektu inwentarskiego jako lakiernię. Kontrola nie odbyła się z powodu braku obecności właścicieli. Urzędnik wyznaczony do kontroli nie wyczuł zapachu lakieru (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] r. Inspektor Powiatowy powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na działce [...] na zakład stolarski (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu [...] r. przeprowadzona została niezapowiadziana kontrola, podczas której nie stwierdzono użytkowania budynku inwentarskiego jako składu mebli ani pomieszczeń do lakierowania mebli (zob. protokół na k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dokonano porównania stanu pomieszczeń z fotografiami z kontroli zapowiedzianej z dnia [...] r. (zob. adnotację na k. 31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji). Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w odniesieniu do budynku inwentarskiego na działce [...] przeprowadzono kontrole dotyczące jego sposobu użytkowania. Czynności w tym zakresie podjęto w sposób niezapowiedziany, lecz nie wykazały one, aby część inwentarska budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego była użytkowana jako zakład stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania). Organ wyjaśnił, że stan pomieszczeń uwidoczniony na dokumentacji fotograficznej z kontroli z dnia [...] r. jest taki sam, jak podczas kontroli z [...] r. Inspektor Powiatowy podkreślił, że wnioskujący o przeprowadzenie postępowania K. K. zeznał, iż nie posiada dowodów na okoliczność użytkowania pomieszczeń spornego budynku jako zakładu stolarskiego. Stwierdził jedynie, że jego sąsiad (inwestor) w soboty i niedziele użytkuje jego pomieszczenie i lakieruje w nim krzesła i stoły. W ocenie Inspektora Powiatowego skoro nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania części inwentarskiej budynku na działce [...] na zakład stolarski, to oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. K., a w piśmie z dnia [...] r. dodatkowo je uzupełnił. W odwołaniu uwypuklił, że organ niewystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe. Zaznaczył, że A. S. i J. S. prowadzą w spornym budynku zakład produkcyno-handlowo-usługowy, co potwierdzają publikowane przez nich na stronie internetowej oraz na pojazdach reklamy owego zakładu z podanym adresem. Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego nie wykazano, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu inwentarskiego na zakład stolarski. Nie są również przekonujące argumenty związane z podanymi przez właścicieli adresem i rodzajem prowadzonej działalności. Fakt wskazania adresu przedsiębiorstwa nie oznacza bowiem automatycznie, że działalność pod adresem faktycznie jest prowadzona. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że pomimo podjętych działań organ pierwszej instancji nie był w stanie potwierdzić, że w obiekcie prowadzony jest zakład stolarski. W skardze K. K. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 7, 77, 75, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W motywach skargi wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący podkreślił, że skoro zeznał on, pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że sąsiad użytkuje sporne pomieszczenia i lakieruje w nich meble, to oznacza, że Inspektor Powiatowy uzyskał dowód na fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania. K. K. wywodził dalej, że odmowa uznania jego zeznania powinna zostać umotywowana, należało wyjaśnić dlaczego zdaniem organu skarżący miał nie mówić prawdy i mieć w tym interes. Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania są także wyjaśnienia organu, że wskazanie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie świadczy jednoznacznie o prowadzeniu pod konkretnym adresem określonej działalności. Podstawił przy tym retoryczne pytanie: o czym świadczy więc taki adres? K. K. zarzucił też organowi, że nie wystąpił chociażby do organu podatkowego (w rozważanym przypadku – wójta) o dane zakresie powierzchni użytkowej inwestora opodatkowanej pod działalność gospodarczą, a także do Urzędu Skarbowego o informacje o przychodach z działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy w dniu [...] r. obszerne wyjaśnienia złożył obecny J. S.. Wnosząc na wstępie o oddalenie skargi wskazał, że w rzeczywistości zajmuje się wyłącznie handlem stołami i krzesłami, a nie ich produkcją. Tej klasy wyrobów, które oferuje, nie jest w stanie wykonać, tym bardziej, że nie posiada profesjonalnej stolarni ani lakierni. Natomiast reklamuje się jako producent, ponieważ w innym przypadku trudniej byłoby mu pozyskać kupujących (gdyby podawał, że zajmuje się wyłącznie obrotem tymi wyrobami). Podniósł, że skarżący nasyła na niego liczne kontrole i inicjuje liczne postępowania, w tym również związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem i budową domu. J. S. przypuszcza, że wynika to z faktu braku wyrażenia przez niego zgody na zasiedzenie przez skarżącego nieruchomości, która jest własnością uczestnika, a którą skarżący użytkuje. Oświadczył, że w budynku objętym postępowaniem nie prowadzi żadnej działalności produkcyjnej, a skarżący nie udowodnił twierdzenia, że jest inaczej. Wskazał także, że urządzenie techniczne i urządzenia widoczne na zdjęciu (k. 26 akt administracyjnych - na fotografii znajduje się wiertarka stołowa wraz z imadłem) służą tylko i wyłącznie bieżącym, domowym potrzebom. Odrębnie J. S. wyjaśnił, że uzyskał ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej budynku - na składowanie, montaż z wydzieleniem miejsca do lakierowania elementów mebli, uzyskał również środowiskowe uwarunkowania dla lakierni. Wnioski i twierdzenia J. S. poparła również A. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawienie motywów wyroku rozpocząć należy od sprecyzowania przedmiotu kontrolowanej sprawy administracyjnej oraz zidentyfikowania kwestii spornej, ze względu na którą wydano decyzję nie satysfakcjonującą dla K. K.. W piśmie z dnia [...] r. K. K. wywodził, że jest narażony na negatywne oddziaływanie związane ze zmianą sposobu użytkowania i aktualnym użytkowaniem jako warsztatu stolarskiego obiektu budowlanego na działce [...]. Jego zdaniem oddziaływanie to pozostaje między innymi w relacji do przepisów § 309 pkt 1, 2, § 310-312 oraz § 323-327 r.w.t. i innych. Mając na uwadze powyższe przede wszystkim wyjaśnić należało, czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Jak wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, na działce [...] przeprowadzono czynności kontrolne – pierwsze jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, to jest [...] r. (k. 30-31 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), a następne [...] r. w trakcie kontroli niezapowiedzianej (k. 25-29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dokumentacja fotograficzna z obu kontroli została zgromadzona w aktach, jak i protokół z kontroli z dnia [...] r. W ocenie Sądu całościowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala uznać trafność stanowiska organów, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku na działce [...] na zakład stolarski. Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna, która stan spornych pomieszczeń najlepiej obrazuje, nie pozwala stwierdzić, że jest w nich prowadzona działalność polegająca na zaprowadzeniu warsztatu stolarskiego. Również kontrolujący pracownicy organów nie zidentyfikowali żadnej okoliczności, która świadczyłaby o prowadzeniu w budynku profesjonalnej działalności stolarskiej. Odnosząc się do argumentacji K. K. przedstawionej w odwołaniu, a także zarzutów podniesionych przez niego w skardze Sąd wskazuje, że a priori nie odmawia skarżącemu całkowicie racji. Przystępując do badania skargi Sąd odnotował, że organy istotnie nie podważyły w sposób przekonujący dowodów przedstawionych przez K. K. w postaci wydruku strony internetowej J. S. (działalność pod firmą "[...]"), z którego wynika, że pod adresem [...] znajduje się "Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy", fotografii samochodu firmowego wskazującej, że J. S. jest "producentem stołów i krzeseł" i wreszcie wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącej działalności J. S.. Innymi słowy, zdaniem Sądu zgodzić się należy z K. K., iż o ile naocznie nie stwierdzono prowadzenia w budynku na działce [...] zakładu stolarskiego, to jednak na tle całokształtu sprawy rodzić się może pewna wątpliwość: gdzie w związku z tym mieści się zakład, który właściciel posesji [...] wprost reklamuje. Opisane wyżej wątpliwości mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W aktach zabrakło bowiem zeznań J. S. pozwalających na ich wyjaśnienie. Sąd zwraca jednak uwagę, że J. S. stawił się na rozprawie w dniu [...] r. i bezpośrednio przed Sądem opisał stan faktyczny. Z jego oświadczeń wynika, że w spornych pomieszczeniach nie prowadzi profesjonalnej działalności stolarskiej, z kolei reklamowanie jego działalności jako "zakładu", czy jako "producenta" jest zabiegiem marketingowym. J. S. podkreślił, że wyrobów tej klasy, jakie oferuje, nie byłby w stanie wykonać, tym bardziej, że nie posiada profesjonalnej stolarni ani lakierni. Wyjaśnienia J. S. złożone bezpośrednio na sali rozpraw okazały się w ocenie składu orzekającego spójne i przekonujące. Uczestnik postępowania uprawdopodobnił, dlaczego prezentuje publicznie takie a nie inne dane o swojej działalności (treść reklamy na samochodzie firmowym, strona internetowa) i że nie świadczą one o tym, że na działce [...] prowadzony jest zakład stolarski. Opierając się na całokształcie materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę wyjaśnienia J. S. Sąd doszedł więc do przekonania, że istotnie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie domniemanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania na zakład stolarski budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej (wymiar 8,37 x 6,73 m) na działce [...]. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli zapowiedzianej w kwietniu 2017 r. i nie zapowiedzianej z lipca 2017 r. nie wskazują, aby w budynku zaprowadzono zakład stolarski. W każdym razie w ocenie Sądu żadne okoliczności nie pozwalając sądzić, że J. S. prowadzi w nim zorganizowaną profesjonalną działalność, która zmieniałaby warunki użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Na marginesie sprawy Sąd zaznacza natomiast, że nie da się oczywiście ani udowodnić ani wykluczyć, iż J. S. jednorazowo albo sporadycznie dokonał czynności technicznych (np. polakierowania mebli), które zostały przez K. K. poczytane jako rozpoczęcie działalności zakładu stolarskiego. Takie sporadyczne czynności nie oznaczają bowiem automatycznie, że w rzeczywistości w obiekcie budowlanym doszło do rzeczywistego i trwałego zaprowadzenia takiego zakładu, co wymagałoby zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że Inspektor Wojewódzki trafnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Nie naruszył też art. 105 § 1 K.p.a., gdyż z uwagi na ustalone okoliczności uzasadnione było umorzenie postępowania wszczętego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (zmiana ta nie nastąpiła). Zdaniem Sądu także postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Zastrzeżenia budzi tylko fakt, że Inspektor Wojewódzki nie odparł zarzutów K. K. dotyczących wskazywanego przez J. S. miejsca prowadzenia działalności. Nie miały one jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż wątpliwości z tym związane sam przedsiębiorca wyjaśnił w toku rozprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.)