I GSK 1907/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 625/17 w sprawie ze skargi G. M. H. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. M. H. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą do Sądu I instancji wniesioną w dniu 20 listopada 2017 r. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm., dalej: ustawa lub ustawa wdrożeniowa) w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Ponadto zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródła prawa, o których mowa w Konstytucji (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1110/10; podobnie: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1110/10; podobnie: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 pkt a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 1 7 grudnia 2013 r. poprzez błędne uznanie, że skarżąca Gmina nie ma zapewnionej trwałości organizacyjnej, finansowej i instytucjonalnej projektu oraz, że Gmina nie złożyła wymaganych dokumentów oraz zinterpretowanie na niekorzyść skarżącej Gminy nieprzejrzystych i wprowadzających w błąd procedur wyboru i kryteriów w zakresie treści Załącznika Nr 4 do Regulaminu konkursu Instrukcja wypełniania załączników (pkt 8 str. 12) skutkująca rozbieżną interpretacją postanowień Załącznika Nr 4 do ww. Regulaminu przy innych projektach, gdzie Gmina dostała dofinansowanie. Otóż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wskazano na czym miało polegać naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 pkt a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, co w konsekwencji nie pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Z kolei z postanowień Instrukcji wypełniania załączników (pkt 8 str. 12) w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponad wszelką wątpliwość wynika, że w przypadku jednostek samorządu terytorialnego dokumentem potwierdzającym posiadanie środków jest kopia uchwały budżetowej wraz z Wieloletnią Prognozą Finansową. Przy czym w uchwale należy wskazać dokładną nazwę zadania objętego wnioskiem oraz kwotę przeznaczoną na współfinansowanie w poszczególnych latach. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wprawdzie w zdaniu ostatnim podpunktu a) Instrukcji wypełniania załączników (pkt 8 str. 12) nie opisano wprost rodzaju uchwały, w której należy wskazać dokładną nazwę zadania objętego wnioskiem oraz kwotę przeznaczoną na współfinansowanie w poszczególnych latach, jednakże nie budzi wątpliwości - również Naczelnego Sądu Administracyjnego - że obowiązek taki dotyczy uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, która podejmowana jest w takiej właśnie formie (art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.; dalej: u.f.p.). W postanowieniu tym mowa jest bowiem między innymi o wskazaniu kwot przeznaczonych na współfinansowanie w poszczególnych latach, który to wymóg nie może dotyczyć uchwały budżetowej, lecz wyłącznie uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej. Uchwała budżetowa może dotyczyć jedynie wydatków przeznaczonych na dany rok. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że wnioskodawca w celu potwierdzenia zapewnienia środków finansowych niezbędnych dla prawidłowej realizacji projektu, obowiązany był przedstawić kopię uchwały budżetowej na dany rok wraz z uchwałą w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, w której wskazano dokładną nazwę zadania objętego wnioskiem oraz kwotę przeznaczoną na współfinansowanie w poszczególnych latach. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, że Gmina Miejska H. już na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu powinna mieć wpisaną nazwę zadania oraz elementy wymagane w art. 226 ust. 3 u.f.p. w Wieloletniej Prognozie Finansowej (WPF) wbrew zapisowi art. 226 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z instrukcji wypełniania wniosków obowiązek ujęcia w wieloletniej prognozie finansowej dokładnej nazwy zadania objętego wnioskiem oraz kwotę przeznaczoną na współfinansowanie w poszczególnych latach nie stanowi naruszenia art. 226 ust. 1 u.f.p. i nie stoi w sprzeczności z wymogiem zachowania realistyczności tej prognozy. Otóż zasadnie w literaturze wskazuje się, że realistyczność, o której mowa w art. 226 ust. 1 u.f.p. należy odczytywać jako możliwość weryfikacji przyjętych parametrów na podstawie dokumentów, przyjętych strategii, realizowanych procesów gospodarczych zakładanych wskaźników, danych historycznych (zob. J. Czempas, K. Marcinek, Specyfika inwestycji jednostek samorządu terytorialnego a wymóg realistyczności wieloletniej prognozy finansowej, Finanse Komunalne 2007, Nr 1-2, s. 64). Określenie "realistyczny" oznacza w języku polskim "liczący się w poglądach, zamierzeniach, działaniu z rzeczywistością, z faktami, oparty na trzeźwym sądzie". Prognoza spełnia warunek realizmu, jeżeli na etapie przygotowywania i uchwalania opiera się na starannie i obiektywnie opracowanych wartościach. Realizm WPF oznacza, że - aby tworzyć warunki do prowadzenia racjonalnej, odpowiedzialnej stabilnej polityki finansowej - powinna ona uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego w perspektywie czasu wykraczającej poza bieżący rok budżetowy, w tym również możliwości wystąpienia zjawisk nieoczekiwanych (wahań koniunktury, działania sił natury i innych zdarzeń losowych, kryzysu gospodarczego) (zob. L. Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 226 u.f.p. Lex). Ponadto w doktrynie prawa finansowego w odniesieniu do konstrukcji załącznika do przedsięwzięć wieloletnich (a zatem załącznika do uchwały WPF) wskazuje się, że pomocne może być zamieszczanie w takim załączniku także innych, niż wymienione w art. 226 ust. 3 u.f.p., danych szczegółowych, takich jak np. przewidywane źródła finansowania (w podziale m.in. na środki budżetowe/własne, środki z budżetu Unii Europejskiej, dotacje z budżetu innych j.s.t., przychody zwrotne), w każdym z lat realizacji przedsięwzięcia. Zatem wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej realistyczność WPF nie oznacza, że uchwała taka powinna uwzględniać wyłącznie zdarzenia "pewne", które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową w perspektywie czasu wykraczającego poza bieżący rok budżetowy (J.M. Salacha, Zakres i konstrukcja WPF ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć wieloletnich, w: D. Perło, M. Poniatowicz, J.M. Salacha, Efektywne zarządzanie długiem w jednostce samorządu terytorialnego, Lex). Podzielając zaprezentowane powyżej stanowiska odnośnie wykładni art. 226 ust. 1 u.f.p., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w konsekwencji, że nie stanowił naruszenia wskazanej wyżej regulacji u.f.p. wynikający z instrukcji wypełniania wniosków obowiązek wpisania, już na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu, nazwy zadania w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że w ramach prowadzonego postępowania brak było podstaw do dokonywania kontroli legalności działań Zarządu Województwa Lubelskiego podejmowanych w innych konkursach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł za sporządzenie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA.