I OSK 3923/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 362/17 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od skarżącego K. M. na rzecz Prezydenta Miasta R. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/Gl 362/17) oddalił skargę K. M. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wnioskiem złożonym drogą elektroniczną 4 października 2017 r. skarżący domagał się udostępnienia mu przez ww. organ następujących informacji publicznych: 1. jakie firmy wykonywały wiosną 2017 r. na zlecenie gminy remonty na ul. Z. w zakresie naprawy wlotów i wejść do kanalizacji deszczowej oraz nawierzchni wokół nich, 2. jakie wynagrodzenie uzyskały te firmy za ww. prace, 3. jak się nazywa urzędnik, który miał nadzorować pracę ww. firm we własnym zakresie, 4. jak się nazywa urzędnik, który zaakceptował faktury ww. firm za te prace, 5. kto zatwierdził wypłatę ww. firmom wynagrodzenie za ww. prace, A. jaka firma wykonywała w 2017 r. nową nawierzchnię na ul. K. (przy skrzyżowaniu z ul. G.) oraz przebudowę skrzyżowania ulic K. i G., B. jakie wynagrodzenie uzyskała ta firma za ww. pracę, C. jak się nazywa urzędnik, który miał nadzorować pracę ww. firmy we wskazanym zakresie, D. jak się nazywa urzędnik, który zaakceptował fakturę ww. firmy za tą pracę, E. kto zatwierdził wypłatę ww. firmie wynagrodzenia za ww. pracę. Wnioskodawca dołączył fotografie mające obrazować wadliwie wykonane roboty. Pismem z 11 października 2017 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącego, że wymiany wpustu kanalizacji deszczowej na wysokości budynku przy ul. Z. 3 dokonało Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w R., w związku z czym odpowiedzi na pytania 1 – 5 może udzielić tylko ta firma, a do której urząd wystąpił o natychmiastowe przystąpienie do przywrócenia nawierzchni do stanu poprzedniego. Nadto, w 2017 r. wykonano remont nawierzchni ul. K. na odcinku od przejścia dla pieszych przy [...] od ul. Z. Miejsca widoczne na przesłanych przez wnioskodawcę zdjęciach nie wchodziły w zakres robót. W związku z tym firma nie otrzymała wynagrodzenia i nikt nie akceptował i nie zatwierdzał faktur do wypłaty za przedmiotowy odcinek drogi. Wnioskodawca wystosował do organu ponaglenie. W piśmie z 26 października 2017 r. organ dodatkowo poinformował, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta oraz umową wykonawczą remont wpustów ulicznych z przykanalikami oraz z przywrócenie terenu do stanu poprzedniego należą do zadań Spółki. Odnośnie ulicy K. organ podał, jakie roboty zostały wykonane i powtórzył, że nie obejmowały one naprawy nawierzchni uwidocznionej na przesłanym zdjęciu. Niezależnie jednak od tego organ podał co do tych robót dane odpowiadające pytaniom A – E wniosku. Wnioskodawca wysłał powtórnie ponaglenia, na które organ odpowiedział w piśmie z 15 listopada 2017 r. Wskazując na modyfikację wniosku, organ poinformował, kto pełni nadzór nad realizacją umowy wykonawczej zawartej ze Spółką i jak jest ona rozliczona. Organ ponownie udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące remontu na ul. Z. oraz wskazał m.in., że nie dysponuje bieżącymi informacjami, czy dane roboty są wykonywane przez pracowników wymienionej Spółki, czy też zostają zlecone firmie zewnętrznej. Odnośnie remontu wpustu przy ul. Z. organ powołał się na przedstawioną przez Spółkę dokumentację i podał, że nawierzchnia asfaltowa przy tym wpuście została odtworzona dopiero w październiku 2017 r., dlatego łączny koszt robót zostanie ujęty w listopadzie. Natomiast istniejące już rozliczenie dotyczy innego wpustu w okolicy ul. Z. Ponieważ zadania związane z tymi pracami powierzono Spółce to Urząd Miasta ich nie nadzoruje. Z kolei umowa wykonawcza wynikająca z tego powierzenia przewiduje przedstawienie przez Spółkę faktur do rozliczenia w Urzędzie Miasta, w którym akceptuje je Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Górnictwa oraz jej zastępca. Tak też się stało w przypadku faktury obejmującej roboty przy ul. Z. Skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania organu złożył K. M., domagając zobowiązania organu do udostępnienia wszystkich informacji, o które zwrócił się we wniosku z 4 października 2017 r., orzeczenia o natychmiastowej wykonalności wyroku, stwierdzenia przewlekłości postępowania organu i jego bezczynności oraz przyznanie mu od organu 20.000 zł. Zdaniem skarżącego nie otrzymał on dostępu do informacji z pkt 2 – 5 wniosku, chociaż organ posiada informacje i dokumenty dotyczące realizacji zadania własnego gminy. Żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący uzasadnił uporczywym uchylaniem się organu od udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Odwołując się do zasad i trybu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznych uregulowanych w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.), Sąd pierwszej instancji na wstępie stwierdził, że poza sporem pozostawało to, że Prezydent Miasta R. należy do organów władzy publicznej, a żądane we wniosku dane mają charakter informacji publicznej. Sąd nie znalazł jednak podstaw, by podzielić twierdzenia o bezczynności organu. Jak zauważył, we wniosku, przed postawieniem konkretnych pytań skarżący opisał stan faktyczny odnoszący się do szczegółowo wskazanych elementów infrastruktury drogowej zobrazowanych dodatkowo dokumentacją fotograficzną. W odpowiedzi, sporządzonej z zachowaniem terminu, organ przyjął, że postawione pytania dotyczą właśnie tych konkretnych miejsc i elementów, jakie zostały ujęte w opisowej części wniosku. Być może nie było to zgodne z intencjami wnioskodawcy, ale obiektywnie taka interpretacja była logicznie dopuszczalna i nie może świadczyć o bezczynności organu. Ponieważ we wniosku nie został wskazany sposób i forma udzielenia odpowiedzi, to udzielenie jej pisemnie nie stanowiło naruszenia art. 14 ww. ustawy. Z dalszej korespondencji organu wynika, że nie dysponował informacjami dotyczącymi remontu przy ul. Z., w związku z czym prawidłowe było wskazanie podmiotu będącego w ich posiadaniu. Dopiero w drugim ponagleniu skarżący wyraźnie domagał się informacji dotyczących rozliczeń Gminy ze spółką komunalną, której powierzono zadania własne tej Gminy oraz informacji związanych z nadzorem nad określonymi robotami. Trafnie zauważa organ, że w istocie doszło w tym względzie do modyfikacji wniosku. Nawet gdyby uznać to jedynie za doprecyzowanie wniosku, to udzielenie odpowiedzi przez organ 15 listopada 2017 r., a więc z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1, oznacza prawidłowe wywiązanie się przez organ z zadań spoczywających na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność wniesienia skargi przed sporządzeniem przez organ tej ostatniej odpowiedzi. Natomiast odpowiedź na drugą grupę pytań wniosku została uszczegółowiona w odpowiedzi na pierwsze ponaglenie i w drugim ponagleniu nie była ona kwestionowana. Także i w tym zakresie pierwsza odpowiedź organu z 11 października 2017 r. zasadnie odnosiła się do zakresu przedmiotowego ujętego w części opisowej wniosku. Uzupełnienie tej odpowiedzi w dalszej korespondencji świadczy o rzetelności wykonania zadań przez organ. Końcowo Sąd zwrócił uwagę na ogólnikowość zarzutów skargi i częściową ich gołosłowność. Z materiału sprawy nie wynika, aby w czasie udzielania pierwotnej odpowiedzi organ dysponował informacjami, których udzielił w piśmie z 15 listopada 2017 r. na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Spółkę. Materiał sprawy nie uzasadnia też twierdzenia o lekceważeniu przez organ osób składających wnioski. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego: 1. art. 13 ust 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec uznania w zaskarżonym wyroku, że wniosek skarżącego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z 4 października 2017 r. został w całości załatwiony w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r., - naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy a mianowicie: 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie wobec nieuwzględnienia skargi oraz jej oddalenie w całości oraz art. 149 § 1, § 1a, § 2 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie do skargi w zakresie, w jakim organ pozostawał w bezczynności, tj. w zakresie w jakim skarżący nie otrzymał odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku oraz w zakresie w jakim skarżący otrzymał odpowiedzi z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy, 3. art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. polegającym na wadliwym zastosowaniu przepisów a to przez uznanie, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności ewentualnie nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, 4. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej okoliczności że wniosek prócz zdjęć obejmował także zapytanie dotyczące prac zrealizowanych na wskazanych przez skarżącego zdjęciach oraz a także pominięcie okoliczności uznania Przedsiębiorstwa [...] za firmę, o której mowa we wniosku skarżącego z dnia 4 października 2017r. 5. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 10 oraz 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. polegające na: a. pominięciu istotnej części akt, tj. okoliczności, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej obejmował zarówno pytania złożone w formie pisemnej z pkt 1 do 5 oraz A do E jak również (osobna lub łącznie) dotyczył miejsc wskazanych przez skarżącego na zdjęciach, co skutkowało uznaniem, że organ w pełni zrealizował wniosek o udzielenie informacji publicznej, b. pominięciu okoliczności błędnego przyjęcia przez organ, że Przedsiębiorstwo [...] nie może być także uznane za "firmę" o której mowa we wniosku o udzielenie informacji publicznej, co w konsekwencji spowodowało, że odpowiedź na pytanie nr 1 skarżący otrzymał w piśmie z 11 października, z kolei odpowiedzi na pytania nr 2 do 5 skarżący otrzymywał częściowo dopiero w kolejnych pismach w tym w piśmie z 15 listopada 2017r., a także skutkowało uznaniem, że organ wypełnił wniosek skarżącego w terminie, c. błędzie w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że odpowiedź organu z 11 października 2017 r. stanowi kompletną odpowiedź na wniosek skarżącego z 4 października 2017 r. oraz że odpowiedź organu z 15 listopada 2017 r. stanowi kompletną odpowiedź na zmodyfikowany zakres wniosku w piśmie skarżącego z 1 listopada 2017 r. podczas, gdy z prawidłowych ustaleń treści pism o odpowiedzi wynika, że dopiero w piśmie z 15 listopada 2017 r. organ udzielił większości wnioskowanych przez skarżącego pytań w szczególności w zakresie pkt 2 – 5 wniosku przy czym odpowiedź nastąpiła po upływie wskazanych w art. 13 ust. 1 terminów, 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sąd pierwszej instancji i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organ administracji, tj. art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., w związku z odpowiedziami udzielanymi przez organ, dotyczących m.in. wyjaśnienia, dlaczego organ już w pierwszym piśmie nie informował, dlaczego nie dysponował określonymi informacjami, o które zwracał się skarżący. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, oświadczając, że opłaty z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały zapłacone w całości lub w części, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Organ oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna wniosek ten poparła, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako błędny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 4). Abstrahując od tego, że pierwszy z ww. przepisów nie został podzielony na paragrafy, podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że zarówno art. 1 jak i art. 3 § 1 P.p.s.a. mają charakter ustrojowy, ogólny, kompetencyjny a naruszyć je sąd administracyjny mógłby jedynie, gdyby uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której w nich mowa. Przepisy te nie określają nawet wzorca, według którego kontrola ta ma być przeprowadzona, a zatem twierdzenie, że skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, pozostaje bez znaczenia na możliwość uchybienia im przez Sąd. Nie można było również z tego tytułu uchybić przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., który w swej treści wymienia jedynie niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a więc odnosi się on do formalnej strony uzasadnienia, a nie jego merytorycznej poprawności. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie można było za pomocą tak sformułowanego zarzutu kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 10 i art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 5). Za pomocą tego zarzutu skarżący podjął próbę wykazania, których konkretnie żądań udostępnienia informacji publicznej organ nie uwzględnił, a przez to pozostaje w bezczynności. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosków, że organ zrealizował żądania skarżącego, na tyle na ile zostały one określone precyzyjnie i konkretnie, a tym samym nie można mu przypisać zarzucanej bezczynności. Zwrócić należy uwagę, że udzielenie informacji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęło formę korespondencji pomiędzy organem a skarżącym, w której ten ostatni kolejno precyzował zakres informacji, których udzielenia żądał, udzielając organowi stosownych wyjaśnień, a ten na nie odpowiadał. Nie można było zatem uznać, że każdorazowo odpowiadając na kolejne pytania, w efekcie których doszło (końcowo) do zrealizowania wniosku o udzielenie informacji publicznej nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, liczonego od dnia złożenia (pierwotnego) wniosku z 4 października 2017 r. (zarzut 5c). W tym zakresie przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji sposób liczenia terminu realizacji żądania okazał się być prawidłowy, zaś zgłoszona w skardze kasacyjnej argumentacja nie zdołała go podważyć. Nie można było również przyjął, jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że wniosek skarżącego z 4 października 2017 r. został zakwalifikowanych jako dotyczący wyłącznie miejsc wskazanych na zdjęciach (zarzut 5a). W piśmie z 11 października 2017 r. organ bowiem wyraźnie odniósł się oddzielnie do remontu ul. Z. i remontu ul. K. Słusznie przy tym stwierdził Sąd pierwszej instancji, że być może inna była intencja wnioskodawcy, jednakże załączenie do akt sprawy zdjęć obrazujących stan nawierzchni konkretnych fragmentów drogi pozwalało organowi przyjąć, że wnioskodawcy chodzi o ten konkretny fragment drogi. Za niezrozumiałą należy uznać natomiast argumentację (zarzut 5c), kwestionującą status Przedsiębiorstwa [...] jako firmy, która wykonała wiosną 2017 r. remont na zlecenie gminy ul. Z. (jak w pytaniu 1 – pismo z 4 października 2017 r.). Organ odpowiadając na przedstawione w tym piśmie pytanie, zrealizował w pełni ten fragment wniosku, wskazując, kto zrealizował remont ulicy. Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. (zarzut 6). Zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego Kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 125/15 wraz z cytowanym tam orzecznictwem – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest decyzja ale udzielenie informacji publicznej organ nie mógł uchybić ww. przepisom K.p.a., tj. art. 8, art. 9 i art. 11. W konsekwencji powyższego, wobec prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności niezasadne okazały się być pozostałe zarzuty naruszenia art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 3), art. 151 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1, § 1a, § 2 P.p.s.a. (zarzut 2) i art. 13 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. (zarzut 1). W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy. Wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.