VII SA/Wa 789/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.K.i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. K. K. oraz J. K. będący właścicielami działek położonych przy kanałe J. w J. gm. P., wnieśli o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na likwidacji zwyczajowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] prowadzącego m. in. do ich do działek, przy rozbiórce starego i budowy nowego mostu przez kanał J. w miejscowości J., w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 88+113. We wniosku podnosili, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o nieprawdziwe informacje, wskutek czego zaprojektowano likwidację zjazdu z drogi krajowej [...] prowadzącego między innymi do ich działek. Inwestor - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad likwidację zjazdu (bez zamiaru jego odbudowy) motywowała tym, że zjazdy należały do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i zostały przekazane jako niepotrzebne do dyspozycji GDDKiA. Jednak Zarządu Gospodarki Wodnej, nie był właścicielem zlikwidowanego zjazdu i nie mógł przekazać tego obiektu na rzecz GDDKiA. Zjazdy z szosy prowadzące do dróg wewnętrznych wzdłuż kanału J. istniały jeszcze przed II wojną światową. Zjazd był akceptowany przez GDKiA (w ostatnim czasie zbudowano nowe bariery ochronne, na nowo utwardzono zjazd). [...] -[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. K. oraz J.K. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji zwyczajowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], obręb [...] J.. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawcy domagali się wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej popełnionej przez GDDKiA poprzez likwidację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w J., prowadzącego do ich działek nad kanałem J.. Organ I instancji ustalił, że kwestionowane roboty budowlane zrealizowano w oparciu o decyzję Wojewody [...] - [...] z dnia [...].06.2013r. nr [...] o pozwoleniu na budowę mostu przez kanał J. w miejscowości J. w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 88+113, dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb nr [...] J. i są zgodne z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Projekt budowlany nie przewidywał wykonania zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] na działki w obrębie [...] J.. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, iż doszło do odstępstwa od projektu budowlanego bądź warunków pozwolenia na budowę. Nie miał zastosowania tryb określony przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu K. K. oraz J. K. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie są w stanie wykazać interesu prawnego ani też obowiązku w odniesieniu do robót realizowanych przy budowie mostu. Likwidacja zjazdów może dotyczyć tylko ich interesu faktycznego . Dlatego wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez GDDKiA, polegającej na likwidacji zwyczajowego zjazdu z drogi krajowej [...] w J., stało się bezprzedmiotowe i zostało umorzone zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016r., K. K. jako właściciel działki [...] oraz J. K. jako właściciel działek [...] i [...] – wskazali, że zlikwidowany zjazd był ich jedynym legalnym dostępem do drogi publicznej. Inwestor nie miał prawa do zlikwidowania zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Z dokumentacji wynikało, że po zakończeniu inwestycji teren miał być przywrócony do stanu pierwotnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. K. oraz J. K. od decyzji [...] -[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2016r., umarzającej postępowanie administracyjne - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] -[...] decyzją z dnia [...].06.2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę robót polegających na: "rozbiórce starego mostu i budowie nowego mostu przez Kanał J. w miejscowości J., w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 88+113 wraz z budową i rozbiórką mostu objazdowego - działki nr [...],[...],[...], obręb [...] J., jednostka ewidencyjna P.- obszar wiejski". W decyzji określono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działki nr: [...],[...],[...] obręb ewidencyjny [...] J., jednostka ewidencyjna P. - obszar wiejski. Działka inwestycyjna nr [...], obejmująca Kanał J., stanowi własność Skarbu Państwa, trwały zarząd wykonywany jest przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W.. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. zawarł porozumienie z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie użyczenia tej nieruchomości, obowiązujące do dnia [...].11.2022 r. Przekazano cześć nieruchomości na działce gruntu nr ew. [...], o powierzchni 1900 m2 do prowadzenia działalności związanej m.in. z infrastrukturą transportową, tj. rozbiórką starego i budową nowego mostu przez Kanał J.. W obrębie mostu na Kanale J., przed ww. robotami budowlanymi, znajdował się zjazd z drogi publicznej nr [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Wojewoda [...] -[...] nie udzielał pozwolenia na budowę tego zjazdu. Również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wydała w ciągu ostatnich 10 lat żadnych decyzji administracyjnych dotyczących zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] (pismo z dnia 21.12.2016 r.). Był to zjazd zwyczajowy, który jak wynikało z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...].10.2016r., był terenem ogólnodostępnym. Zarządca Kanału J. nigdy nie wyraził właścicielowi działki o nr [...], tj. J.K. zgody na korzystanie z działki o nr ew. [...], w celu dostępu do drogi publicznej (pismo z dnia 7.10.2016 r.). Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. - zarządca Kanału J. opiniował konieczność zachowania zwyczajowych zjazdów z mostu na Kanale J., o co wnioskował projektant przebudowy tego mostu, działający na zlecenie GDDKiA w O. i zasugerował nowe rozwiązanie zjazdu jako przedłużenie działki nr [...] zapewniające właścicielom działek do niej przyległych dostęp do drogi publicznej, na zasadach służebności, ale poza obrębem działki nr [...] obręb [...] J.. Podczas robót budowlanych realizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] -[...] z dnia [...].06.2013 r. o pozwoleniu na budowę, zlikwidowano zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] obręb J.. Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany nie przewidywał wykonania nowego zjazdu, w miejscu wcześniej istniejącego. Zlikwidowany zjazd był wykorzystywany przez skarżących w celu dojazdu do działek położonych nad Kanałem J.. Z przedłożonych aktów notarialnych rep. [...] nr [...], rep. [...] Nr [...] oraz Ksiąg Wieczystych nr [...] i nr [...] wynikało, że J. K. jest właścicielem działek nr [...] i [...], a K. K. jest właścicielem działki nr [...]. Każdoczesny właściciel działki nr [...] i [...], które kiedyś tworzyły działkę gruntu [...], ma prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do podjęcia czynności w trybie art. 48 oraz 50-51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor legitymował się decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wszelkie zarzuty dotyczące braku prawa inwestora do dysponowania przedmiotowym zjazdem, nieuwzględnienia potrzeby wybudowania nowego zjazdu w miejsce zlikwidowanego, oraz oparcia decyzji o pozwoleniu na budowę na "fałszywym materiale" oceniono jako nieistotne, dotyczące postępowania związanego z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy merytoryczna weryfikacja prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane wydające decyzje o pozwoleniu na budowę. Inwestor realizując budowę nowego mostu nie był zobowiązany do zachowania nielegalnego zjazdu. Skarżący nie mogą uzyskać skutecznej ochrony w wyniku interwencji organów nadzoru budowlanego. Likwidację faktycznie istniejącego zjazdu uznać należy za działanie, które było przewidziane zakresem inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie da się wywieść obowiązku wybudowania zjazdu z porozumienia zawartego w dniu [...].04.2013 r., pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w W., a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. W porozumieniu tym nie ma obowiązku przywrócenia użyczonego terenu do stanu pierwotnego po zakończeniu budowy. Ponadto wskazana w porozumieniu nieruchomość została przekazana w użyczenie do dnia 30.11.2022 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. nie jest organem kompetentnym do nałożenia na kogokolwiek obowiązku wybudowania zjazdu z drogi publicznej, a przedmiotowe porozumienie ma wyłącznie charter cywilnoprawny i nie zastępuje decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli, czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko taki, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Nie można legalności zjazdu z drogi krajowej nr [...], wywodzić z faktu, że zarządca działki nr [...], nie sprzeciwiał się korzystaniu z niego przez użytkowników sąsiednich nieruchomości. W ramach żądania określonego przez skarżących, sprawa była bezprzedmiotowa. Nie istniał obowiązek organu, podjęcia czynności przewidzianych przepisami prawa. Nie zaszła żadna z przesłanek przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego, obligujących do zastosowania rozwiązań z art. 51 Prawa budowlanego. K. K. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2017 r., utrzymującą w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji "zwyczajowego zjazdu" z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], obręb [...] J.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że GDDKiA, dokonując rozbiórki starego i budowy nowego mostu w J. nad kanałem J., zlikwidowała przedmiotowy zjazd. Zadysponowanie zjazdem na podstawie fałszywego oświadczenia, spowodowało uniemożliwienie skarżącym korzystania z własności działek, co gwarantuje Konstytucja RP. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skupił się na formalnych ustaleniach, czy zjazd był legalny. Droga gruntowa przebiegająca na kilkudziesięciu metrach, przez część działki [...] będącą kanałem J., istniała od czasów przedwojennych i zawsze stanowiła drogę wewnętrzną dającą dostęp do drogi publicznej dla gruntów rolnych, leśnych i działek. Nikt wcześniej nie negował takiej sytuacji. Zarówno droga wewnętrzna nad kanałem J. wzdłuż działek, jak i sam zjazd do niej, znajdowały potwierdzenie na mapach i planach. Zjazd był sukcesywnie remontowany przy okazji remontu nawierzchni drogi [...] oraz mostu. Ostatni remont zjazdu przeprowadzony był w 2011 lub 2012 r. Dlatego twierdzenie, iż zjazd nad kanałem J. został samowolnie wykonany było niezasadne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej i niedostatecznie ustalił stan faktyczny. Nie odniósł się do faktu pozbawienia jedynego legalnego dostępu do drogi publicznej, ani do sprowadzenia zagrożenia, przez brak dostępu dla służb ratunkowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ma miejsce w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zlikwidowanie przedmiotowego zjazdu były skutkiem robót budowlanych zatwierdzonych decyzją Wojewody [...] -[...] z dnia [...] czerwca 2013 r., udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. pozwolenia na budowę w zakresie: rozbiórki starego mostu i budowy nowego mostu przez Kanał J. w miejscowości J., w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 88+113, wraz z budową i rozbiórką mostu objazdowego - dziatki nr [...],[...],[...] obręb [...] J., jednostka ewidencyjna P.. Z akt sprawy wynikało, że działka nr [...] objęta ww. pozwoleniem to Kanał J., stanowiący własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. J.K. jest właścicielem działki nr [...] oraz [...] w okolicy kanału J.. Działka [...] graniczy bezpośrednio z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] i kanałem J. i faktycznie pozbawiona została możliwości użytkowania ze względu na likwidację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w związku z realizacją ww. inwestycji. K. K. jest właścicielem działki gruntu [...]. Każdoczesny właściciel działki nr [...] i [...], ma prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr [...]. Nie jest kwestionowane, że droga gruntowa i zjazd z niej w obrębie mostu na działce nr [...] będącej w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., Zarządu Z.w G., były wykorzystywane przez skarżących w celu dojazdu do ich działek. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2013 r., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. zawarł porozumienie w sprawie użyczenia nieruchomości z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, obowiązujące do dnia [...].11.2022 r., na mocy którego przekazano cześć nieruchomości położonej na działce nr ew. [...], o powierzchni 1900 m2 do prowadzenia działalności związanej m.in. z infrastrukturą transportową, tj. rozbiórką starego i budową nowego mostu przez Kanał J.. Jak ustalił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przedmiotowy zjazd był zwyczajowy, brak jest dokumentów dotyczących budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...]. Z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...].10.2016 r., wynikało że zjazd był terenem ogólnodostępnym. Zarządca nie wyrażał formalnej zgody właścicielowi działki o nr [...], tj. J. K. na korzystanie z działki o nr ew. [...], w celu dostępu do drogi publicznej. Zgodzić się należy z zarzutami skarżących, iż brak dokumentów potwierdzających formalną legalność tego zjazdu, nie może być w okolicznościach sprawy dowodem na jego nielegalność. Jeżeli bowiem jest prawdą, że zjazd ten istniał od kilkudziesięciu lat, powstał w czasach kiedy wymogi formalnoprawne nie zawsze były ściśle przestrzegane, a jednocześnie od wielu lat był traktowany przez właściwe państwowe jednostki organizacyjne jako legalny, to nie można uznać, iż taki status niweczy jego prawną ochronę. W odniesieniu do ustaleń organu należy przypomnieć, że art. 51 Prawa budowlanego stanowi element regulacji złożonej z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Ten ostatnio powołany przepis stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, także do wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymienia się sytuację, która polega na tym, że roboty budowlane są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej także wtedy, gdy roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wymienia się z kolei sytuację, która polega na tym, że legalne (formalnoprawnie) roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od przepisów. Przepisy art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że stanowią one podstawę do nałożenia na inwestora stosownych obowiązków, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od pozwolenia, ale ich skutkiem jest zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zagrożenie środowiska, bądź naruszenie innych przepisów. W świetle tej wykładni, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wyjaśnić, czy likwidacja przedmiotowego zjazdu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz czy takie działanie nie naruszało innych przepisów. W tym kontekście wskazać trzeba na przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222) – "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej, zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała działkę nr [...] na której istniał zjazd, ale nie uwzględniała wpływu projektowanego zakresu robót na dotychczasowy dostęp do drogi publicznej sąsiednich działek przez nią zapewniony. Natomiast z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wynika obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Należało zatem rozważyć zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego jak również ocenić czy likwidacja zjazdu nie spowodowała zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Braki obu decyzji w tym zakresie skutkowały naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Skoro wskazanej oceny zabrakło, to zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a.