I SAB/Sz 18/17

Sygn. [...] I SAB/Sz 18/17 P O S T A N O W I E N I E Dnia 19 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Woźniak po rozpoznaniu w dniu [...] r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie zmiany cen urzędowych za przewozy taksówkami p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę [...]zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sygn. akt I SAB/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] r. H. K. (dalej: "Skarżący"), wezwał Radę Miasta (dalej: "Rada") do dokonania zmiany stawek przewozowych za usługi taksówkowe obwiązujące na terenie miasta S.. Pismem z dnia [...] r. Skarżący został poinformowany o tym, że na terenie miasta S. obowiązuje uchwała z dnia 26 kwietnia 2004 r. nr XX 356/04 Rady Miasta Szczecin, która reguluje kwestię cen za przewozy taksówkami na terenie miasta, oraz że w dniu [...] r. odbyło się posiedzenie Komisji ds. Rozwoju, Promocji i Gospodarki Morskiej Rady Miasta z udziałem przedstawicieli firm taksówkarskich oraz indywidualnych przedsiębiorców, a także radnych - członków Komisji oraz przedstawicieli Biura Obsługi Interesantów Urzędu Miasta S.. Z uwagi na brak porozumienia i zaprezentowania wspólnego stanowiska przez przedsiębiorców zostali oni poinformowani o możliwości złożenia własnej inicjatywy uchwałodawczej. Pismem z dnia [...] r., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (dalej: "Sąd") skargę na bezczynność Rady w sprawie zmiany obowiązujących stawek za przewozy taksówkami. Skarżący podniósł, że Rada nie udzieliła odpowiedzi na jego wezwanie z dnia [...] r., albowiem takiej odpowiedzi Rady nie stanowi ww. pismo z dnia [...] r. Skarżący wskazał także, że bezczynność Rady narusza jego uprawnienia do działania organów władzy w granicach konstytucyjnych uznania administracyjnego, wyznaczonych w art. 7 w związku z art. 22, art. 32, art. 20 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do wniesienia do Rady projektu uchwały o zmianie stawek ceny urzędowej oraz przedstawienia rachunku ekonomicznego miejscowego rynku taksówkowego jako realizacji uprawnienia obywatela o działania organów władzy w granicach zasady dialogu i zasady transparentności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Pismem z dnia [...] r., Skarżący zwrócił się do Sądu z wnioskiem o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 8 ustawy o cenach z dnia 5.07.2001 r. (Dz.U. nr 97 z dnia 11.09.2001 r.), w związku z art. 7 ust. 1 i 4 pkt 3 lit. a) ustawy o transporcie drogowym z dnia 6.09.2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 125 poz. 1371) wykonywany przez władze samorządowe S. w sposób rozłączny nie uwzględniający jednolitego wymiaru organizacyjnego i ekonomicznego prezentowanego przez miejscowy rynek taksówkowy, narusza uprawnienia taksówkarzy wyrażone w art.: art. 7, w związku z art. 22, art. 32, art. 20 i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Następnie, w dniu [...] r., Skarżący uiścił w Kasie Sądu kwotę [...]zł, tytułem wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów szczególnych należy art. 101a ust. 1 u.s.g. Jak stanowi art. 101a u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podnieść należy, że skarga oparta na przepisie art. 101a u.s.g. stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skarg na bezczynność określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które to skargi nie przysługują w przypadku aktów prawa miejscowego. Co istotne, skarga z art. 101a u.s.g. dotyczy wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem, a więc takich, które są przewidziane w obowiązującym przepisie prawa. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia takiej normy, z której wynika obowiązek realizacji jej regulacji przez organy samorządowe i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Zatem warunkiem wniesienia skutecznej skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest istnienie prawem nakazanego obowiązku wykonania czynności z zakresu administracji publicznej i stan bezczynności właściwego organu. Przy czym sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności, która ma miejsce tylko w przypadku, gdy określona czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania i wynika wprost z treści przepisu. Nakaz wykonania czynności musi wynika wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem. Przedmiotowa skarga przysługuje jednak tylko tym osobom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, który to interes, w wyniku bezczynności organu gminy, został faktycznie naruszony. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84). Wskazać przy tym należy, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Interes prawny to przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają normy prawa ustrojowego, które nie tylko nie wyznaczają kompetencji dla organu administracji publicznej, jak i nie są podstawą do konkretyzacji uprawnień jednostki. Takich podstaw nie dają przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czy też art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy przy tym rozróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny to bezpośrednio chronione przez przepisy prawa materialnego uprawnienia, interes faktyczny nie jest chroniony przepisami prawa materialnego, choć działania organu administracji publicznej nie są obojętne, a zatem pośrednio na jednostkę wpływają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1346/12, CBOSA). Podnieść także należy, że do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 czy też w trybie art. 101a ust. 1 nie legitymuje jedynie stan zagrożenia interesu prawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376). Interes prawny musi zostać naruszony, co oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, CBOSA). Skarga z art. 101a u.s.g. nie może być traktowana jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które - zdaniem skarżącego - są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (vide: ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10). W rozpoznawanej sprawie Skarżący wniósł skargę na bezczynność Rady w przedmiocie podjęcia uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. Analiza przedstawionego przebiegu zdarzeń, jak również zarzutów i argumentacji zawartej w skardze pozwala bowiem na przyjęcie, że celem działania Skarżącego jest doprowadzenie do podjęcia przez Radę uchwały zmieniającej obowiązujące stawki za przewozy taksówkami. Bezczynność Rady w tym zakresie – jak twierdzi Skarżący – narusza jego uprawnienie do działania organów władzy w granicach konstytucyjnych uznania administracyjnego oraz w granicach zasady dialogu i transparentności. Rozwiązania zaś tej kwestii Skarżący upatruje w stwierdzeniu przez Sąd bezczynności Rady oraz w nakazaniu Prezydentowi Miasta S. wniesienia do Rady projektu stosownej uchwały wraz z rachunkiem ekonomicznym miejscowego rynku taksówkowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Skarżącego jest niedopuszczalna, albowiem nie istnieje przepis prawa, który nakładałby na organ gminy obowiązek podjęcia uchwały zmieniającej obowiązujące stawki za przewozy taksówkami. Obecnie na terenie Gminy Miasto S. obowiązuje uchwała Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2004 r. nr XX/356/04 w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami na obszarze Miasta S.. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 nieobowiązującej już ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r., poz. 385; dalej: "ustawa o cenach"). Okoliczność, że ustawa o cenach, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r., poz. 1830), utraciła moc obowiązującą pozostaje bez znaczenia dla obowiązywania ww. uchwały. Uchwała ta nie została bowiem uchylona, a ponadto - jak stanowi art. 24 ww. ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług - przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 8 ustawy o cenach zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych odpowiednio na podstawie art. 11b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: "ustawa o transporcie drogowym") oraz na podstawie art. 50a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 228 ze zm.). I tak, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, rada gminy moje ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o cenach, rada gminy określa strefy cen (stawki taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami. Z powyższego wynika, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy rada gminy nie była zobowiązana do ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami na terenie gminy. W art. 8 ust. 1 ustawy o cenach użyto bowiem słowa "może", co przyznaje radzie miasta uprawnienie do wydania uchwały o określonej treści, nie nakłada jednakże takiego obowiązku. Ewentualnie można byłoby uznać, że obowiązek wydania uchwały ciążył na radzie gminy w zakresie określenia stref cen (art. 8 ust. 3 ustawy o cenach). Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów również brak przepisu nakładającego na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie cen za przewozy taksówkarskie. Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, rada gminy moje ustalać ceny za przewozy taksówkami na terenie gminy. W mieście stołecznym W. uprawnienia te przysługują Radzie W.. Na podstawie ust. 2 ww. przepisu, rada gminy określa strefy cen (stawki taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami. Z kolei, art. 11c ustawy o transporcie drogowym stanowi, że ceny i stawki taryfowe, o których mowa w art. 11b, mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Zatem także z obecnie obowiązujących przepisów wynika, że rada gminy nie jest zobowiązana do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia cen za przewozy taksówkami, ale może taką uchwałę podjąć. Powyższy przepis stanowi jedynie wyraz przysługującej radzie gminy kompetencji. Co więcej, żaden przepis prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku zmiany obowiązującej w ww. zakresie uchwały i to zgodnie z żądaniem Skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że z treści skargi wynika, iż Skarżący domaga się zmiany w zakresie stawek przewozowych poprzez wskazanie stawek minimalnych. Tymczasem, zarówno na gruncie ustawy o cenach (art. 9), jak i ustawy o transporcie drogowym (art. 11c) ceny i stawki taryfowe mają charakter maksymalny. Ustawodawca wprost zatem przewidział określenie jedynie stawek maksymalnych, zapewne celem ochrony interesów podmiotów korzystających z tych usług. W tej sytuacji - wobec braku przepisu, który nadawałby radzie gminy taką kompetencję - nie jest możliwe nakazanie radzie gminy określenia cen/stawek minimalnych. Ponadto, z uwagi na treść żądania podniesionego przez Skarżącego w skardze co do nałożenia przez Sąd na Prezydenta Miasta S. obowiązku skorzystania z inicjatywy uchwałodawczej, wyjaśnić należy, że podobnie jak brak przepisu nakładającego obowiązek uchwałodawczy na radę gminy, tak brak jest również przepisu nakładającego obowiązek inicjatywy uchwałodawczej na Prezydenta w tym zakresie. Z pewnością przepisem takim nie jest wskazywany przez Skarżącego art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g., stanowiący, że do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Wobec tego skorzystanie z takiej inicjatywy jest jedynie uprawnieniem Prezydenta Miasta S., nie zaś jego obowiązkiem. Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Rady w przedmiocie podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami na obszarze Miasta S.. Art. 101a ust. 1 u.s.g. nie daje bowiem Skarżącemu legitymacji do żądania wydania przez organ gminy uchwały, której powzięcie nie jest nakazane przepisami prawa. Sąd nie może zatem nakazać organowi takiego działania, jak wnioskowane w skardze. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w opisanym przez Skarżącego zakresie, stwierdzić należy, że taką czynność ewentualnie mógłby Sąd podjąć tylko na etapie rozpoznawania dopuszczalnej skargi i tylko w sytuacji, gdy określone wątpliwości zostaną powzięte przez Sąd, a nie będą to tylko subiektywne odczucia strony. W tych okolicznościach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd postanowił o odrzuceniu skargi (pkt 1 sentencji). Natomiast, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od tej skargi (pkt 2 sentencji).