II OSK 849/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 721/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 roku, sygn. VII SA/Wa 721/15, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku oddalił skargę Gminy Miejskiej P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 roku, znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...], nakazał Gminie P. rozbiórkę nieużytkowanego wiaduktu drogowego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], P., nad linią kolejową nr [...], w km [...], łączącego działki drogowe nr [...], [...], obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadził kontrolę ww. wiaduktu drogowego stwierdzając jego nieodpowiedni stan techniczny (uszkodzone balustrady, uszkodzone osłony przeciwporażeniowe, widoczne uszkodzenia żelbetowych słupów oraz ubytki korozyjne). Na wiadukcie wywieszono tablice ostrzegawcze, z informacją o zagrożeniu życia, wykonano trwałe wygrodzenia wiaduktu zgodnie z zaleceniami protokołu kontroli polegające na montażu słupków i rozciągnięciu siatki stalowej ogrodzeniowej. W dniu [...] grudnia 2013 roku organ wojewódzki wydał ustną decyzję zakazu użytkowania ww. wiaduktu drogowego. W trakcie przeprowadzanej kontroli przedstawiciele P. w W. oświadczyli, że linia kolejowa nr [...] na odcinku przebiegającym pod wiaduktem drogowym jest obecnie wyłączona z ruchu kolejowego. W związku z nieodpowiednim stanem technicznym wiaduktu drogowego organ wojewódzki wszczął postępowanie w sprawie nieużytkowanego ww. wiaduktu drogowego nie nadającego się do remontu i odbudowy. W nawiązaniu do ww. ustnej decyzji organ wojewódzki wskazał, że została ona utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 roku, który podkreślił, że w świetle art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej jako: "u.d.p."), wiadukt jest obiektem mostowym budowlą przeznaczona w szczególności do przeprowadzenia drogi samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo rowerowego przez przeszkodę terenową. Z kolei obiekt mostowy, do którego zalicza się m.in. wiadukt, jest drogowym obiektem inżynieryjnym, stanowi on część drogi. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 u.d.p., pod pojęciem droga należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W tej sytuacji organ stwierdził, że wiadukt drogowy, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), jest budowlą – obiektem inżynierskim przeznaczonym do przeprowadzenia drogi wewnętrznej, nad przeszkodą terenową – linią kolejową. Następnie sięgając do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 u.d.p. organ wskazał, iż Gmina Miejska P. będąc zarządcą i właścicielem działek nr [...], [...] obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne, jest również zarządcą wiaduktu drogowego. Następnie organ przedstawił stan zabezpieczenia wiaduktu, jaki został wykonany przez Gminę w wykonaniu ww. decyzji ustnej. Stwierdził, że jest zabezpieczony prawidłowo i wyłączony z użytkowania. Wiadukt znajduje się na obszarze nie objętym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie jest wpisany do rejestru zabytków. W toku rozprawy administracyjnej pełnomocnik stwierdził, że ta nie była i nie jest właścicielem wiaduktu oraz nie poczuwa się do odpowiedzialności za ten obiekt. Obecny stan prawny obiektu jest nieuregulowany, nie przekazano obiektu Gminie P. w trybie komunalizacji, stąd też nie ma ona do niego żadnego tytułu prawnego. Obiekt nie leży w ciągu drogi publicznej – drogi gminnej, a leży na terenie działki należącej do P. do której dochodzą działki należące do Gminy obecnie o użytku drogowym (dr), a nie drogi publiczne, dlatego też Gmina nie uważa się za zarządcę obiektu, ponadto Gmina złożyła wniosek o zmianę użytku należących do nich gruntów połączonych wiaduktem, które na chwilę obecną są zakwalifikowane jako działki drogowe. Ponadto, obiekt jest zbędny i nie jest potrzebny dla prowadzenia ruchu na terenie miasta. W ocenie Gminy niezależnie od tego, kto jest właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego jego rozbiórka jest zasadna ze względu na jego zły stan techniczny, ale Gmina nie posiada jednak środków finansowych na ewentualny remont albo rozbiórkę obiektu. Obiekt leży na terenie P. i to ten podmiot winien przede wszystkim odpowiadać za utrzymanie obiektu. Tymczasem pełnomocnik P. w W. oświadczył, że obiekt ten nie służy P., w związku z tym wiadukt drogowy łączący drogi gminne jest zbędny, jest obiektem budowlanym obcym znajdującym się na terenie P. Nie ma technicznych i prawnych możliwości jego remontu lub odbudowy ponieważ spółka nie była jego użytkownikiem, zarządcą, właścicielem. P. nie poczuwa się do odpowiedzialności za obiekt, ponieważ nie jest jego właścicielem. Z ustaleń organu wojewódzkiego wynika, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2002 roku, znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez P. prawa użytkowania m.in. działki nr [...], [...], obręb [...] w P. W decyzji tej Wojewoda stwierdził również nabycie przez P. prawa własności obiektów znajdujących się na tej nieruchomości. Ponadto, z ustaleń organu wynika, że działka nr [...] z obrębu: [...] w P. przez wiele lat nie była użytkowana jako droga i obecnie nie może być użytkowana na cele drogowe z uwagi na istniejący tam rów melioracyjny. Gmina Miejska P. wystąpiła o aktualizację użytku, co zostało dokonane. Odnosząc się do ww. informacji organ zauważył, że w dniu 5 grudnia 2013 roku i w dniu 13 stycznia 2014 roku upoważnieni pracownicy organu, przy udziale przedstawicieli Gminy P., P. Oddział G. N. we W. i P. w W., dojechali przedmiotową drogą do wiaduktu drogowego i przeprowadzili kontrolę. Analizując stan prawny sprawy organ przywołał przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 roku, poz. 1160, dalej jako: "ustawa") wskazujący, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 roku w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast, zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Zgodnie z wyrysem i wypisem z rejestru gruntów znajdującym się w aktach sprawy, nieczynny wiadukt usytuowany jest na działce nr [...], [...], obręb [...] w P., którego użytkownikiem wieczystym są P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Ponadto, zgodnie z wyrysem i wypisem z rejestru gruntów z dnia 4 grudnia 2013 roku, do nieużytkowanego wiaduktu drogowego usytuowanego na działce nr [...] prowadzą działki drogowe "dr", działka nr [...], [...], obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], gm. P. których właścicielem jest Gmina Miejska P. Sięgając do treści art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ przyjął, że wiadukt stanowi obiekt nieużytkowany, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, co wiąże się z koniecznością skierowania w drodze decyzji nakazu dokonanie rozbiórki tego obiektu i uporządkowanie terenu, oraz wyznaczenia terminu wykonania tego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 67 Prawa budowlanego jest zarządca lub właściciel terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, w myśl art. 8 ust. 2 u.d.p. W sprawie część drogi wewnętrznej znajduje się na terenie stanowiącym własność Gminy P. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Gmina Miejska P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 67 Prawa budowlanego jest zarządca drogi, w skład której wchodzi wiadukt, będący przedmiotem postępowania. Skoro bowiem wiadukt, zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p., stanowi część ul. P., ul. 1. i ul. K. w P. to decyzję wydaną w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego należało skierować do zarządcy ustalonego w oparciu o przepisy art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. W świetle przepisu art. 4 pkt 13 u.d.p. wiadukt jest obiektem mostowym, a zatem budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi przez przeszkodę terenową. Z kolei obiekt mostowy, do którego zalicza się m.in. wiadukt, jest drogowym obiektem inżynieryjnym (art. 4 pkt 12 u.d.p.). Skoro, zatem wiadukt jest drogowym obiektem inżynieryjnym, stanowi on część drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wiadukt drogowy, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jest budowlą – obiektem inżynierskim przeznaczonym do przeprowadzenia drogi wewnętrznej znajdującej się na działkach nr [...], [...] obręb [...] i nr [...], obręb [...], P. nad przeszkodą terenową – linią kolejową. Obowiązki określone w ust. 2 art. 8 u.d.p. należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Zarządcą terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, jest podmiot zarządzający ruchem na tej drodze (zarządzający drogą) w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 1137 ze zm.). Organ drugiej instancji podkreślił, że zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt (w tym przypadku P. S.A.), gdyż to wykracza poza zakres zadań tego podmiotu określony w ustawie o transporcie kolejowym. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Zastosowanie przepisów art. 28 u.d.p. nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, ma więc również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg. W związku z tym, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p., Gmina, będąca właścicielem działek nr [...], [...], obręb [...] i nr [...], [...], obręb [...], na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne, jest również zarządzającą wiaduktem drogowym (leżącym w ciągu tych dróg). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że wiadukt drogowy usytuowany nad linią kolejową nr [...] (J. G. – S. P.), w km [...], jest zlokalizowany na działce nr [...], [...], obręb [...], Gmina P. dla której użytkownikiem wieczystym jest P. S.A. w Warszawie. Cytując art. 34 ust. 1 i ust. 3 ustawy organ napisał, iż budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (por. w art. 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. W świetle art. 235 k.c., P. S.A. jest właścicielem wiaduktu drogowego, co nie stoi na przeszkodzie aby właściciel działek, na których zlokalizowana jest droga wewnętrzna w ciągu której leży wiadukt, zarządzał obiektem inżynierskim – wiaduktem drogowym zlokalizowanym na działce. W związku z tym, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 u.d.p., Gmina będąc zarządcą ulicy w P. jest również zarządcą wiaduktu drogowego, który jest elementem komunikacji drogowej między ulicami miasta, służy więc miejscowym potrzebom. Jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Kwestionując powyższą decyzję Gmina Miejska P. skierowała do sądu administracyjnego skargę wskazując na: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 ust. 2 u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie że na Gminie ciąży obowiązek utrzymania wiaduktu jako właścicielu działek łączonych wiaduktem, przy czym zostało pominięte, iż działki te nie pełnią funkcji drogowej, także nie stanowią dróg wewnętrznych i jednocześnie przez wiadukt nie przebiega żadna droga, tym samym obowiązek utrzymania tej budowli winien ciążyć na właścicielu wiaduktu – P.; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że jedynym zobowiązanym do przeprowadzenia rozbiórki wiaduktu jest Gmina – jako jego domniemany zarządca i jednocześnie odrzucenie odpowiedzialności i obowiązku jaki winien stosownie do ww. przepisu ciążyć na właścicielu skoro wiadukt nie jest i nigdy nie był w zarządzie Gminy; 3. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie w charakterze strony Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę J. jako podmiotu gospodarującego mieniem państwowym, to jest m.in. działką nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa co skutkować powinno koniecznością wznowienia postępowania; 4. bezprawne obciążenie kosztami rozbiórki domniemanego zarządcy lub podmiotu nie będącego zarządcą zamiast właściciela, co będzie kształtować niepotrzebne roszczenie odszkodowawcze gminy wobec właściciela budowli; 5. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez wyznaczenie najkrótszego z możliwych terminu do wszczęcia prac rozbiórkowych, czyli 6 tygodni od doręczenia decyzji, pomimo faktu konieczności dokonania szeregu ewentualnych uzgodnień z innymi podmiotami w tym P. E., P., P. S.A. i innych oraz pomimo faktu zbliżającego się okresu zimowego niesprzyjającego procesowi robót budowlanych. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie kontestowanych decyzji w całości, ewentualnie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i nakazanie rozbiórki właścicielowi wiaduktu, czyli P. S.A. Alternatywnie autor skargi wniósł o uchylenie decyzji w części określającej termin wszczęcia robót i wskazanie konieczności zmiany decyzji i wyznaczenie późniejszego terminu do wszczęcia prac rozbiórkowych i stosownie do tego przedłużenie terminu ich zakończenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. W toku postępowania, w piśmie z dnia 4 maja 2015 roku, strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. wobec braku właściwego ustalenia przez organ, że obiekt nadaje się do remontu. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 roku oddalił skargę Gminy Miejskiej P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 roku, znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że podziela argumentacje organów, którą legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo zastosowanym przepisie art. 67 Prawa budowlanego, po ustaleniu zaistnienia wszystkich jego przesłanek. Sięgając do treści § 2 rozporządzenia Sąd podkreślił, iż przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego, właściwy organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; 3) przeprowadza rozprawę. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie pierwszoinstancyjne spełniło ww. wskazania. Organ przeprowadził rozprawę administracyjną, a na podstawie odebranych oświadczeń od pełnomocników stron postępowania w bezsporny sposób ustalił, że wiadukt jako nieużytkowany obiekt budowlany, nie nadaje się do remontu, co obligowało organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Organ zasadnie również poczynił ustalenie, w świetle których obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, taki bowiem nie obowiązuje dla terenu na którym wiadukt jest usytuowany. Ponadto, wydanie decyzji rozbiórkowej poprzedziły oględziny obiektu odzwierciedlone w stosownym protokole, przeprowadzone dla ustalenia stanu technicznego obiektu, sporządzona został także ekspertyza. Organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku oględzin, rozprawy, ekspertyzy technicznej oraz po jednoznacznym ustaleniu, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu. Na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Gminy oświadczył, że ta nie jest zainteresowana remontem, a wiadukt nie jest konieczny dla utrzymania ruchu na drogach tego terenu. Wobec takiego stanowiska Gminy, bez wpływu na ww. ustalenia pozostaje wskazanie autora opinii o stanie technicznym wiaduktu, iż tenże nadaje się do remontu lub przebudowy, nie jest to obiekt perspektywiczny, decyzja o dalszym losie zawsze zależy od właściciela czy zarządcy. Zdaniem Sądu I instancji, podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu, remontu a nie zainteresowany jego przeprowadzeniem musi zostać zobowiązany do rozebrania nieużytkowanego obiektu. W takim przypadku należy uznać, że obiekt nie nadaje się do remontu. Taki stan zaistniał w sprawie, zatem – w ocenie Sądu – bezpodstawne w tym kontekście są zarzuty strony skarżącej podniesione w piśmie. Wiadukt jest położony jest odpowiednio na i nad działką o nr ewid. [...] stanowi obiekt drogowy jako element ciągu drogi bez nazwy stanowiącej kontynuację ul. P. – działka nr [...] z obręb [...], i dalej drogi bez nazwy stanowiącej drogę na działce [...] z obręb [...], ponadto prowadzi do drogi bez nazwy w kierunku ul. W. Sąd zauważył, że w decyzji zawarty został miedzy właściwymi opisami obiektu, opis błędny wskazujący na połączenie z układem komunikacyjnym ul. P.j i J. w P. podczas gdy, to powiązanie ulic dotyczy innego obiektu, także wiaduktu nad linia kolejową ale usytuowanego na działce o nr ewid. [...]. Uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Całości uzasadnienia decyzji wskazuje jednak, że przedmiotem rozstrzygnięcia był wiadukt na działce o nr ewid. [...] do którego prowadzą również ulice oraz działki drogowe pozostające we władaniu i zarządzie Gminy P. Dla Sądu Wojewódzkiego, poza sporem pozostaje to, że wiadukt jest usytuowany w ciągu dróg publicznych, których zarządcą jest strona skarżąca. Bez znaczenia są powoływane w toku postępowania okoliczności o tym, że to połączenie drogowe nie ma znaczenia dla komunikacji na tym terenie, że działki drogowe w wyniku interwencji Gminy zmienią ujawnione w rejestrze gruntów przeznaczenie gruntu oraz to, że ciąg połączenia nie jest faktycznie możliwy wobec usytuowania rowu. Do tej ostatniej kwestii przekonująco odniósł się organ pierwszej instancji wskazując na faktycznie możliwe korzystanie z przedmiotowego ciągu dróg, w tym po wiadukcie, co miało miejsce w związku z realizacją czynności dowodowych w sprawie. W sprawie – jak podkreślił Sąd – istotna była kwestia prawidłowego określenia adresata nakazu wynikającego z ww. przepisu art. 67 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu adresat – Gmina P. został określony prawidłowo. Słusznie przyjęto, że to, iż wiadukt posadowiony jest na oraz nad działką pozostającą w wieczystym użytkowaniu P. nie ma znaczenia dla określenia Gminy jako adresata decyzji. W sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Nie można przyjąć w sprawie, że droga przebiegająca przez wiadukt nie znajduje się w ciągu drogi gminnej. Skoro do obiektu drogowego jakim jest wiadukt dochodzą drogi gminne to oznacza, że wiadukt znajduje się w ciągu tej drogi gminnej. Przepisy ustawy o drogach publicznych wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna – droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. Skoro prawidłowe jest ustalenie, że wiadukt stanowi obiekt drogowy to adresatem decyzji rozbiórkowej musi być ten, w ciągu czyich dróg wiadukt pozostaje. Nawet drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p., leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony. Słusznie w uzasadnieniu decyzji wskazano na art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Zastosowanie art. 28 u.d.p. nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, zatem mają one również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg. Dla wyniku sprawy nie jest istotne, że droga gminna kończy się na granicy z działką na której znajduje się wiadukt. Zasadnicze znaczenie przy zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych ma kwestia własności gruntu, nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę, co wynika z art. 2a u.d.p. Tak więc od prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę zależy, czy dana droga jest gminną, a więc drogą publiczną lub drogą wewnętrzną. Ponadto nie każda droga, która formalnie uchwałą rady gminy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jest drogą wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.p., ulice leżące w ciągu dróg publicznych (m.in. drogi gminne), należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie do art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica jest drogą na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Zatem o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych danej drogi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że droga znajdująca się na wiadukcie leży w ciągu drogi gminnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje to, że szacowany koszt związany z rozbiórką wiaduktu oscyluje w granicach przynajmniej 250 – 300 tys. zł, a tym samym Gmina, której budżet jest ograniczony może mieć problemy finansowe w związku z tak dużymi wydatkami. Wbrew zarzutom skargi nie doszło także do nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 8 ust. 2 u.d.p. przez uznanie, że Gmina jest zarządcą wiaduktu. Bez znaczenia pozostaje bowiem okoliczność faktyczna to, że wiadukt od dawna nie jest użytkowany, a w ostatnim czasie na potwierdzenie tego została dokonana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w J. G. zmiana oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] obręb [...], która obecnie stanowi rów. Brak uregulowanego tytułu prawnego Gminy do obiektu pozostaje bez wpływu na ustalenie, iż zarząd jest po stronie Gminy. Podobnie bez znaczenia jest faktyczne nie wykonywanie zarządu, co doprowadziło zresztą do stanu technicznego wymuszającego już na wstępnym etapie postępowania wyłączenie obiektu z eksploatacji. W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że obiekt nie jest związany z ruchem kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linia kolejową, nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi. Ten kto odpowiada za realizację funkcji obiektu musi być adresatem decyzji jako zarządca w rozumieniu art. 67 Prawa budowlanego. Na określenie adresat decyzji nie może mieć wpływu aspekt praktyczny powołany przez stronę skarżącą, związany z tym, że prowadzenie prac budowlanych przez podmiot zewnętrzny w obrębie torów kolejowych wymaga szeregu uzgodnień i pozwoleń, które P. S.A. bez wątpienia jest władne uzyskać znacznie szybciej i bez żadnego problemu. Sąd stwierdził, że nie mógł być uwzględniony także zarzut strony skarżącej, iż w sprawie wystąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie, w charakterze strony, Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu J., jako podmiotu gospodarującego mieniem państwowy tj. m.in. działką [...], która jest własnością Skarbu Państwa, co skutkować powinno koniecznością wznowienia postępowania. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa będącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego co powodowałoby uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Termin "naruszenie prawa" można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo prawa materialnego. W ocenie Sąd I instancji, postępowanie administracyjne przeprowadzono z udziałem podmiotów, które miały w nim przymiot stron. Zdaniem składu orzekającego nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszania § 7 ust. 1 rozporządzenia określającego, iż w decyzji właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki. Organ pierwszej instancji orzekł, że do robót rozbiórkowych należy przystąpić w terminie 6 tygodni od dnia doręczenia decyzji, a zakończyć w terminie do dnia 30 czerwca 2015 roku. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że termin nie pozwalał na przystąpienie do robót rozbiórkowych. Możliwe było bowiem z zachowaniem tego terminu przystąpienie do dokonania ewentualnych uzgodnień zaś podjęcie robót rozbiórkowych choćby w tej części obiektu, która nie wymaga powoływanych przez skarżącą uzgodnień. Na wykonanie obowiązku przewidziano zaś termin półroczny. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik w osobie radcy prawnego działający w imieniu Gminy Miejskiej P. zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, czyli art. 67 ust.1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, albowiem jak wynika z ekspertyzy dołączonej do skargi oraz fragmentu ekspertyzy złożonej na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku obiekt nadaje się do remontu czy odbudowy, co stoi w sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 67 Prawa budowlanego; 2. podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: a. art 141 § 4 P.p.s.a., które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia co zarzutów skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również naruszenia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest brak wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w tym w szczególności: - zupełne pominięcie faktu dołączenia do akt sprawy ekspertyzy z grudnia 2014 roku, a ponadto - brak wskazania podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia co do tych zarzutów (naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również naruszenia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego), i tym samym - brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie podniesionych zarzutów w szczególności brak wyjaśnienia zasadności zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. b. art. 141 § 4 P.p.s.a., które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia, co do zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. brak dokonania należytych wyjaśnień umożliwiających kontrolę instancyjną w zakresie dlaczego Skarb Państwa nie musiał być i uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji w związku nieprawidłowym zastosowaniem przez organy art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wobec możliwości remontu lub odbudowy wiaduktu potwierdzonego ekspertyzą; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji w związku z faktem, iż – jak wynika z brzmienia ekspertyzy z grudnia 2014 roku – możliwy do wykonania jest remont wiaduktu, tym samym wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji w związku z faktem iż organy nie zastosowały się do rygorów postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie dokonały dokładnej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego co skutkowało wydaniem błędnych decyzji w szczególności nie uwzględniły ekspertyzy z grudnia 2014 roku. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o: 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, 3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego od strony przeciwnej w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W pierwszej kolejności należy dostrzec, iż na uwzględnienie nie zasługiwał podstawowy zarzut podstaw kasacyjnych, wskazany samodzielnie w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego oraz w powiązaniu z uregulowaniami natury procesowej. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, dla którego podstawą jest art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi każdorazowo następstwo dwojakiego rodzaju przyczyn. Do pierwszej grupy należą kwestie łączące się ze stanem technicznym obiektu, co wyraża się w sformułowaniu ustawowym, że "nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia". W ramach drugiej grupy przyczyn, niezbędnym pozostaje ustalenie intencji właściciela odnośnie podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. Jeżeli wykonanie takich robót byłoby obiektywnie i technicznie możliwe, wówczas organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich realizacji, a w dalszej kolejności – w sytuacji niewywiązania się przez właściciela z nałożonego na niego obowiązku – wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. A. Despot – Mładanowicz [w:] red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 863). Sama tylko techniczna możliwość przeprowadzenia remontu obiektu budowlanego przy bierności jego właściciela nie jest wystarczająca do rezygnacji przez organ nadzoru z wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd, że dla wystąpienia skutku w postaci umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędnym pozostaje uzyskanie przez organ prowadzący postępowanie wiarygodnego zapewnienia właściciela lub zarządcy obiektu o możliwości wykonania robót związanych z jego doprowadzeniem do legalnego i technicznie właściwego stanu jego użytkowania (E. Janiszewska – Kuropatwa [w:] red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 658). W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie uzyskały takiego zapewnienia od skarżącego kasacyjnie. Wprost przeciwnie, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego podmiot ten opowiadał się za koniecznością rozbiórki wiaduktu, argumentując to jego złym stanem technicznym. Zwrócił na to trafnie uwagę sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślając, że pełnomocnik Gminy podczas przeprowadzonej przed organem pierwszej instancji rozprawy administracyjnej jednoznacznie stwierdził, że Gmina nie jest zainteresowana remontem wiaduktu, który nie jest konieczny dla utrzymania ruchu na jej drogach. Pogląd ten nie uległ modyfikacji po sporządzeniu w grudniu 2014 roku przez dr. inż. J. R. ekspertyzy technicznej wiaduktu, na zlecenie skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że obiekt ten "nadaje się do remontu lub przebudowy, lecz z pewnością nie jest to obiekt perspektywiczny". Skarżąca kasacyjnie ani przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, ani do chwili obecnej nie przedstawiła nie tylko wiarygodnego zapewnienia, lecz także jakichkolwiek bądź dalszych szczegółów ewentualnego remontu wiaduktu. Miałoby to o tyle znaczenie, o ile zarówno w ekspertyzie mgr inż. Krzysztofa Kolasy, jak i w przywołanej ekspertyzie dr. inż. J. R., stan techniczny wiaduktu został określony jako poważny. Podkreślić należy, iż z dokumentów którymi dysponowały organy wynika, że obiekt jest w stanie przedawaryjnym, wykazuje nieodwracalne uszkodzenia i zniszczenia dyskwalifikujące jego przydatność użytkową, zakres stwierdzonych nieodwracalnych uszkodzeń stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i mienia, obiekt grozi niesygnalizowaną katastrofą budowlaną i należy go w trybie natychmiastowym rozebrać. Zacytowane ustalenia pochodzą z ekspertyzy z listopada 2013 roku przygotowanej na zlecenie strony skarżącej, zatem niewątpliwie stronie skarżącej są znane. Analogiczne wnioski wynikają z ekspertyzy z grudnia 2013 roku przygotowanej na zlecenie P. W późniejszym terminie odbyła się rozprawa administracyjna ([...] września 2014 roku) podczas, której pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że gmina nie poczuwa się do odpowiedzialności za obiekt, nie ma środków finansowych na remont lub rozbiórkę obiektu. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji strona skarżąca również nie podnosiła kwestii, iż obiekt nadaje się do remontu. Z przedstawionych względów na usprawiedliwienie nie zasługiwały zarzuty dokonania błędnych ustaleń faktycznych przez sąd I instancji, który zaakceptował ustalenia organów obu instancji, dostrzegając zarówno zły stan techniczny wiaduktu, jak i brak rzeczywistej chęci skarżącej kasacyjnie do przeprowadzenia jego remontu. Na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto zarzuty naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie zwracając uwagę na potrzebę uczestnictwa Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniła na jakiej podstawie podmiot ten miał ku temu interes prawny. Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 roku, sygn. II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Tak jak zostało to już powyżej zauważone, z samej tylko relacji czasowej pomiędzy wydaniem ekspertyzy technicznej autorstwa dr. inż. J. R. oraz datą decyzji organu drugiej instancji wynika, że wnioski płynące z ekspertyzy nie mogą być potraktowane w kategorii nowych okoliczności faktycznych, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Poza tym, w opinii tej nie został zanegowany poważny stan techniczny wiaduktu. Jej ustalenia pozostają niezależne od prezentowanego konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym stanowiska skarżącej kasacyjnie na temat braku chęci wykonania remontu wiaduktu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku sądu I instancji jest spójne i logiczne zawierając wszystkie elementy składowe, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji miał pełne podstawy ku temu, ażeby oprzeć swoje rozważania na stanie faktycznym ustalonym przez organy obu instancji. Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.