V SA/Wa 1064/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi V. S. i M. S. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego oddala skargę. Przedmiotem skargi V. S. i M. S. (dalej jako: "Skarżący" lub Strony") jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej jako: "organ" lub "Minister") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o przyznaniu Skarżącym specjalnego zezwolenia połowowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 18 października 2016 r. Skarżący – armatorzy statku rybackiego o oznace [...], wystąpili do Ministra o wydanie na ww. statek Specjalnego Zezwolenia Połowowego na rok 2017. W przedmiotowym wniosku wniesiono o przyznanie kwot połowowych następujących gatunków organizmów morskich: dorsz, śledź, łosoś, gładzica, a także uprawnienia do połowu ryb gatunków nielimitowanych w Morzu Bałtyckim. W wyniku rozpatrzenia wniosku, organ decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r - Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...] - wydaną na podstawie art, 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. z 2015 r. poz. 222, ze zm.) – dalej: "ustawa o rybołówstwie morskim" oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 września 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu podziału ogólnych kwot połowowych i dodatkowych kwot połowowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1486 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie krajowe" – uprawnił armatorów do połowu statkiem rybackim o oznace [...], w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. gatunków nielimitowanych (bez określenia kwoty połowowej) na wodach morza terytorialnego podobszarów 24-26 Morza Bałtyckiego, Zatoki Gdańskiej oraz Zatoki Puckiej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wnieśli o przyznanie uprawnień do połowu dorsza, śledzia, łososia i gładzicy bez określania kwoty połowowej. W uzasadnieniu żądania wskazano, że w ocenie wnioskodawców decyzja w takim kształcie nie może się ostać, jako naruszająca uregulowania rozporządzeń unijnych w przedmiocie wspólnej polityki rybołówstwa, przepisy prawa krajowego, a także prawa podmiotowe armatora statku wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestie te zostały szeroko opisane w uzasadnieniu wniosku, w którym podniesiono m.in. iż: statki rybackie "podobne" do jednostki wnioskodawców otrzymały wszystkie wnioskowane gatunki, w trakcie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem dotyczącym podziału kwot wnioskodawcy byli przekonani, iż otrzymają wnioskowane gatunki ryb limitowanych, w wyniku wydania nowych przepisów wnioskodawcy nie otrzymali gatunków ryb limitowanych, które przyznawano im w latach poprzednich, obowiązujące rozwiązanie stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do wydania przepisów wykonawczych przez ministra, doszło do naruszenia przepisów art. 2, 5, 17 i 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia Rady (WE) Nr 1954/2003 i (WE) Nr 1224/2009 oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) Nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U.UE.L z dnia 28 grudnia 2013 r.) – dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1380/2013", doszło do naruszenia przepisów art. 20, 22 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister utrzymał w mocy Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...]. W uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie Minister wskazał, że ww. zezwolenie wydane zostało w oparciu o przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych, tj. ustawy o rybołówstwie morskim oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu podziału ogólnych kwot połowowych i dodatkowych kwot połowowych. Powołując się na § 7a tego rozporządzenia organ wskazał, że w przypadku statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 8m, który został wpisany do rejestru statków rybackich po dniu 31 grudnia 2010 r. (i nie zachodzą szczególne okoliczności określone w ust. 1 pkt 1), w Specjalnym Zezwoleniu Połowowym na rok 2017 armator mógł otrzymać na ten statek wyłącznie uprawnienie do połowu gatunków nielimitowanych (bez określenia kwoty połowowej) na wodach morza terytorialnego podobszarów 24-26 Morza Bałtyckiego, Zatoki Gdańskiej oraz Zatoki Puckiej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż statek Skarżących o oznace [...] ma długość całkowitą 3,2m, nie posiada silnika (zerowe KW) i został wpisany do rejestru statków rybackich w grudniu 2012 r. (czyli po dniu 31 grudnia 2010 r.). Następnie organ odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnośnie stwierdzenia jakoby statki rybackie "podobne" do jednostki Skarżących otrzymały wszystkie wnioskowane gatunki, organ wskazał, że nie można uznać takiego stwierdzenia za prawdziwe. Jednostka Stron jest łodzią o długości 3,2m i nie posiada silnika (zerowe kW), zatem znikoma jest jej dzielność morska i przydatność do prowadzenia rybołówstwa komercyjnego na Morzu Bałtyckim i działalności zarobkowej. Co więcej, jednostka ta wprowadzona została dopiero w końcu roku 2012 do rybołówstwa jako nowa - nie stanowiła modernizacji czy wymiany istniejącego statku rybackiego na nowy. W tej sytuacji nie można uznać, że jest "podobna" do łodzi wykorzystywanych do tradycyjnego rybołówstwa przybrzeżnego, które mają wieloletnią historię połowów i stanowią stałe źródło dochodu dla rodzin rybackich. Zdaniem Ministra nietrafna była również argumentacja Stron, że w trakcie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem dotyczącym podziału kwot były przekonane, iż otrzymają wnioskowane gatunki ryb limitowanych. Proces legislacyjny służy szerokiemu skonsultowaniu projektu aktu prawnego, zebraniu opinii i uwag, a także daje możliwość jego poprawienia w stosunku do projektu pierwotnego. Natomiast organ administracji nie może kierować się rozwiązaniami projektowanymi, lecz stosuje jedynie przepisy obowiązujące, które zostały właściwie opublikowane i weszły w życie. W odniesieniu do argumentacji Stron jakoby w wyniku wydania nowych przepisów nie otrzymały gatunków ryb limitowanych, które przyznawano na przedmiotowy statek w latach poprzednich Minister wskazał, że w Polsce konkretne uprawnienia połowowe mają charakter roczny - są ustalane i przyznawane na konkretny rok i żaden armator w Polsce nie posiada wieloletnich praw połowowych do jakiegokolwiek z gatunków ryb w Morzu Bałtyckim. Nie można zatem w żadnym przypadku mówić o "odebraniu" jakiegokolwiek uprawnienia, skoro każde przyznane uprawnienie do połowów określonego gatunku ryb lub jego konkretnej kwoty połowowej wygasa wraz z wygaśnięciem ogólnej kwoty połowowej - czyli z końcem danego roku. Organ zaznaczył przy tym, że prawo unijne przewiduje co prawda możliwość wprowadzenia systemu tzw. przekazywalnych koncesji połowowych, o których mowa w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1380/2013, jednakże ustawodawca polski nie skorzystał z możliwości wprowadzenia tego rodzaju systemu o charakterze wieloletnim. Następnie organ odniósł się do zarzutów dotyczących przekroczenia upoważnienia ustawowego przy wprowadzaniu do rozporządzenia krajowego § 7a. Organ wskazał w tym zakresie, że zgodnie z art. 47 ustawy o rybołówstwie morskim minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony jest do ustalenia szczegółowego sposobu podziału ogólnych kwot połowowych, a nie jak twierdzą wnioskodawcy "sposobu ich wykorzystania". Uwzględnia przy tym konieczność zapewnienia ochrony żywych zasobów morza, w tym racjonalną i zrównoważoną eksploatację tych zasobów, a także m.in. obszar prowadzenia połowów, historyczne poziomy połowów czy charakterystykę techniczną (np. długość) statków rybackich. Za niezasadne uznał też organ zarzuty dotyczące sprzeczności § 7a rozporządzenia krajowego z przepisami rozporządzenia (UE) nr 1380/2013. Zdaniem organu, który powołał się na motywy preambuły (nr 4 i 10) oraz na art. 16 ust. 6 i art. 17 tego rozporządzenia, przy podziale uprawnień do połowów państwa członkowskie powinny stosować kryteria o charakterze środowiskowym, społecznym i ekonomicznym. Minister uznał, że zrealizowany podział kwot połowowych, wbrew zarzutom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest wyraźnie powiązany z sytuacją społeczną i ekonomiczną armatorów statków rybackich prowadzących dotychczas działalność gospodarczą - rybołówstwo komercyjne na Morzu Bałtyckim. Ponadto za całkowicie niezasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów art. 20 (zasada społecznej gospodarki rynkowej), art. 22 (ograniczenie wolności działalności gospodarczej) lub art. 32 (zasada równości i zakaz dyskryminacji) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister podkreślił, że na gruncie polskiego prawa konstytucyjnego dopuszczalne są normy ograniczające wolność działalności gospodarczej, poprzez uwzględnienie ważnego interesu publicznego. W sektorze rybołówstwa za interes, któremu służy ograniczenie działalności gospodarczej, należy niewątpliwie uznać konieczność zapewnienia zrównoważonej eksploatacji żywych zasobów morza, zapewnienie równowagi pod względem środowiskowym, ekonomicznym i społecznym, a także zapewnienie stabilności rynków. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wnieśli o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 7a rozporządzenia krajowego w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim, poprzez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, tj. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, gdyż rozporządzenie miało dotyczyć wyłącznie sposobu podziału kwoty połowowej, a nie przesłanek odmowy przydziału kwoty połowowej, pozbawiając tym samym Skarżących możliwości uzyskania zezwolenia na połów limitowanych gatunków ryb; - art. 47 ust 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie morskim w zw. z § 7a rozporządzenia krajowego przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, że przyjęte w rozporządzeniu kryterium zarejestrowania statku do dnia 31 grudnia 2010 r., świadczy o przyjęciu kryterium historycznej bazy połowowej, o której mowa we wskazanych przepisach ustawy, co doprowadziło do pozbawienia skarżących możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na wnioskowane gatunki limitowane; - § 7a rozporządzenia krajowego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest sprzeczny z art. 2 rozporządzenia (UE) nr 1380/2013, i oparcie skarżonej decyzji na przepisach nie realizujących celów wspólnej polityki rybołówstwa, a w konsekwencji pozbawienie skarżących możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na wnioskowane gatunki limitowane; - § 7a rozporządzenia krajowego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest sprzeczny z art. 17 rozporządzenia (UE) nr 1380/2013, albowiem nie uwzględnia wymienionych tam kryteriów przydziału przez państwa członkowskie uprawnień do połowów, przyjmując jedynie jako kryterium czas rejestracji statku rybackiego, poprzez wskazanie dowolnej, niczym nieuzasadnionej daty, pozbawiając tym samym skarżących możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na wnioskowane gatunki limitowane; - § 7a rozporządzenia krajowego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest sprzeczny z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1627/94 z dnia 27 czerwca 1994 r. ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące specjalnych zezwoleń połowowych (Dz. U. 1171 z 6.7.1994), który to przepis stanowi, że statki o długości całkowitej poniżej 10 metrów pływające pod banderą Państwa Członkowskiego i poławiające wyłącznie na wodach terytorialnych własnego państwa zostają wyłączone z obowiązku posiadania specjalnego zezwolenia połowowego, co skutkowało pozbawienie skarżących możliwości uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego na wnioskowane gatunki limitowane; - § 7a rozporządzenia krajowego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy jest niezgodny z przepisem art. 22 w zw. z art. 20 oraz z art. 32 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nakłada swoistą sankcję na armatorów, którzy dokonali rejestracji statków rybackich po dacie 31 grudnia 2010 r., odmawiając im uprawnienia do połowu organizmów morskich limitowanych, ograniczając tym samym swobodę prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, nadto stawiając ich w nierównej pozycji z podobnymi jednostkami lecz zarejestrowanymi przed 31 grudnia 2010 r. lub po tej dacie ale wprowadzonych w miejsce innego statku; - 7a rozporządzenia krajowego poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z uwagi na jego sprzeczność z uregulowaniami prawa krajowego i unijnego organ powinien odmówić jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że rybołówstwo komercyjne może być wykonywane przez armatora przy użyciu statku wpisanego do rejestru statków rybackich, na który została wydana licencja oraz specjalne zezwolenie połowowe (art 8 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim). Stosownie do art. 40 ust. 1 i 3 tej ustawy wykonywanie rybołówstwa komercyjnego w danym roku kalendarzowym wymaga uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego, które jest wydawane, na wniosek armatora, na statek rybacki, na który jest wydana licencja. Organem właściwym w sprawie wydawania specjalnego zezwolenia połowowego na połowy na wodach otwartych Morza Bałtyckiego, obszarach wyłącznej strefy ekonomicznej i morza terytorialnego, Zatoki Puckiej i Zatoki Gdańskiej - jest minister właściwy do spraw rybołówstwa (art. 41 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o rybołówstwie morskim). Wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego składa się natomiast do dnia 31 października roku poprzedzającego rok, na który ma zostać wydane specjalne zezwolenie połowowe (art. 41 ust. 3). Specjalne zezwolenie połowowe zawiera między innymi wielkość przyznanej kwoty połowowej, jeżeli jest dla danego gatunku ustalona (art. 42 ww. ustawy). Dodać należy, że wielkość kwot połowowych poszczególnych gatunków ryb podlegających limitowaniu na Morzu Bałtyckim dla poszczególnych krajów UE, określana jest corocznie w drodze rozporządzenia Rady Unii Europejskiej. W odniesieniu do Polski wielkość ustalonych ogólnych kwot połowowych na rok 2017 została określona w rozporządzeniu Rady (UE) 2016/1903 z dnia 28 października 2016 r. ustalającym uprawnienia do połowów na 2017 rok dla niektórych stad ryb i grup stad ryb w Morzu Bałtyckim oraz zmieniającym rozporządzenie (UE) 2016/72 (Dz. U. UE. L. 295 z 29.10.2016). Po ustaleniu wielkości ogólnych kwot połowowych przeznaczonych dla Polski, minister właściwy do spraw rybołówstwa, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 47 ustawy o rybołówstwie morskim, dokonuje podziału ogólnych kwot poszczególnych gatunków ryb, określając, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób i warunki ich podziału. Realizację tej delegacji stanowi rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 września 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu podziału ogólnych kwot połowowych i dodatkowych kwot połowowych, znowelizowane rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 22 grudnia 2016 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu podziału ogólnych kwot połowowych i dodatkowych kwot połowowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2168), które weszło w życie 28 grudnia 2016 r. Na podstawie powyższych przepisów Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej przeprowadził w grudniu 2016 r. podział kwot połowowych i wydał armatorom polskich statków rybackich specjalne zezwolenia połowowe uprawniające do połowów w roku 2017. Zgodnie z § 7a ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 września 2015 r. w przypadku armatorów statków rybackich o długości całkowitej poniżej 8m, którzy złożyli wnioski o wydanie specjalnych zezwoleń połowowych oraz: których statki rybackie zostały wpisane do rejestru statków rybackich nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r. albo zostały wpisane do tego rejestru po dniu 31 grudnia 2010 r. wskutek: zmiany oznaki rybackiej statku rybackiego lub wymiany statku rybackiego na nowy, lub zmniejszenia lub zwiększenia długości statku rybackiego w wyniku jego modernizacji, lub wprowadzenia do rejestru statków rybackich statku rybackiego, który został utracony w wyniku zdarzenia losowego oraz którzy mieli wydane na 2015 r. lub 2016 r. specjalne zezwolenie połowowe uprawniające do połowów na podobszarach 22-32 Morza Bałtyckiego gatunki organizmów morskich objęte ogólną kwotą połowową bez określania wysokości kwoty połowowej tych gatunków wpisuje się do specjalnych zezwoleń połowowych uprawniających do połowów na wodach morza terytorialnego podobszarów 24-26 Morza Bałtyckiego, Zatoki Gdańskiej oraz Zatoki Puckiej. W przypadku armatorów statków rybackich o długości całkowitej poniżej 8 m, którzy nie spełniają warunków, o których mowa w ust. 1, do specjalnych zezwoleń połowowych uprawniających do połowów na wodach morza terytorialnego podobszarów 24-26 Morza Bałtyckiego, Zatoki Gdańskiej oraz Zatoki Puckiej wpisuje się gatunki organizmów morskich nieobjęte ogólną kwotą połowową (§ 7a ust. 2 rozporządzenia krajowego). Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że w przypadku statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 8m, który został wpisany do rejestru statków rybackich po dniu 31 grudnia 2010 r. (i nie zachodzą szczególne okoliczności określone w ust. 1 pkt 1), w Specjalnym Zezwoleniu Połowowym na rok 2017 armator mógł otrzymać na ten statek wyłącznie uprawnienie do połowu gatunków nielimitowanych (bez określenia kwoty połowowej) na wodach morza terytorialnego podobszarów 24-26 Morza Bałtyckiego, Zatoki Gdańskiej oraz Zatoki Puckiej. W niniejszej sprawie Minister powołując się na dane uzyskane z rejestru statków rybackich wykazał, że należąca do Skarżących jednostka o oznace [...] ma długość całkowitą 3,2 m, nie posiada silnika (zerowe KW) i została wpisana do rejestru statków rybackich w grudniu 2012 r. (czyli po dniu 31 grudnia 2010 r.), jako jednostka nowa, w oparciu o śladową część GT (0,3 GT) pozostałego po wycofaniu z rybołówstwa statku [...] (ale nie w miejsce tego statku). W tej sytuacji organ zobligowany był do stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki określone w przepisie § 7a ust. 2 ww. rozporządzenia i wpisania do specjalnego zezwolenia połowowego wyłącznie gatunków nieobjętych ogólną kwotą połowową (nielimitowanych). Powyższe ustalenia faktyczne organu dotyczące charakteru jednostki pływającej Skarżących nie są przez nich kwestionowane. Zarzuty skargi skupiają się natomiast na naruszeniu prawa materialnego, tj. § 7a rozporządzenia krajowego poprzez jego niezgodność z przepisami prawa krajowego i unijnego. Przed odniesieniem się do tych zarzutów przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie ugruntowany został pogląd uprawniający sąd, rozpoznający sprawę, do oceny czy mający w sprawie zastosowanie przepis rangi podustawowej jest zgodny z ustawą i Konstytucją (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2197, OTK 1998, nr 1, poz. 4, uchwały NSA: z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63, z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104). Prawne uzasadnienie dla tego rodzaju uprawnień sądu wywodzone jest wprost z przepisów Konstytucji, tj. art. 184 i art. 178 ust. 1. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, dotyczącego przekroczenia przy wydaniu § 7a rozporządzenia z dnia 22 września 2015 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2016 r.) delegacji ustawowej zawartej w art. 47 ustawy o rybołówstwie morskim, wskazać należy, że artykuł ten stanowi, iż Minister właściwy do spraw rybołówstwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób podziału ogólnych kwot połowowych lub dni połowowych (ust. 1 pkt 1). Dalej w ust. 3 wskazano, że właściwy Minister, wydając rozporządzenie uwzględnia konieczność zapewnienia ochrony żywych zasobów morza, w tym racjonalną i zrównoważoną eksploatację tych zasobów, a także odpowiednio: 1) wielkość połowów prowadzonych przez poszczególnych armatorów statków rybackich przy użyciu określonego statku rybackiego lub 2) historyczną bazę połowową poszczególnych armatorów statków rybackich, lub 3) długość całkowitą statków rybackich określonych w poszczególnych segmentach floty statków rybackich, lub 4) obszar prowadzenia połowów, przy użyciu statków rybackich określonych w poszczególnych segmentach floty statków rybackich, lub 5) zdolność połowową lub parametry statków rybackich, o których mowa w rozporządzeniu nr 2930/86, przy użyciu których prowadzi się połowy, lub 6) kwotę połowową przeznaczoną na połowy organizmów morskich w celach prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych albo w celu kształcenia, w zakresie rybołówstwa morskiego – w przypadku, o którym mowa w art. 45 pkt 2. W ocenie Sądu zestawienie treści ww. upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego z treścią § 7a rozporządzenia z dnia 22 września 2015 r. nie wskazuje na to, aby upoważnienie to – doprecyzowane w art. 47 ust. 3 ustawy o rybołówstwie morskim – zostało przekroczone. Minister wydając kwestionowane przez Skarżących rozporządzenie uwzględnił m.in. historyczną bazę połowową oraz długość całkowitą statków rybackich. Dodać należy, iż w wyniku dokonania szczegółowego podziału ogólnych kwot połowowych nie jest wykluczona sytuacja, w której armatorom określonych kategorii statków rybackich kwota połowowa objęta limitem nie zostanie przyznana. Wskazać również należy, że wbrew twierdzeniom Skarżących delegacja ustawowa zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim nie upoważniała Ministra jedynie do "określenia sposobu wykorzystania ogólnej kwoty połowowej", lecz do ustalenia szczegółowego sposobu podziału ogólnych kwot połowowych lub dni połowowych. O określeniu sposobu wykorzystania kwoty połowowej była mowa w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 17 nieobowiązującej już ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. nr 62, poz. 574, ze zm.). W konsekwencji powołane przez Skarżących orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do nieobowiązujących, a co ważniejsze do odmiennych – bo określających sposób wykorzystania, a nie szczegółowego sposobu podziału – przepisów należało uznać za chybione. Odnosząc się do kwestionowanego przez Skarżących kryterium historycznego dotyczącego dyskryminacji armatorów statków o długości poniżej 8m, którzy zarejestrowali statki po dniu 31 grudnia 2010 r. wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w doktrynie, wytycznych do wydania rozporządzenia należy poszukiwać nie tylko w przepisie zawierającym bezpośrednie upoważnienie do jego wydania, ale także w treści innych przepisów danego aktu normatywnego, a w razie potrzeby – również innych aktów, w szczególności ustaw i aktów prawa Unii Europejskiej (zob. M. Żabicka-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia [na tle art. 92 Konstytucji RP], "Przegląd Sejmowy" 2006, nr 3, s. 39; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., P 27/02). Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że rekonstrukcja pełnej treści wytycznych do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim powinna obejmować nie tylko ten przepis, ale powinna również uwzględniać akty prawa UE kształtujące cele i zasady wspólnej polityki rybołówstwa. W tym kontekście należy więc zauważyć, że z zestawienia art. 47 ust. 1 i ust. 3 ustawy o rybołówstwie morskim z przepisami rozporządzenia (UE) nr 1380/2013 wynika, iż właściwy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej bierze obligatoryjnie pod uwagę ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza, a fakultatywnie również historyczne prawa połowowe armatorów. Zakres ich uwzględnienia został jednak pozostawiony do uregulowania w rozporządzeniu ministra. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom Skarżących sposób uwzględnienia historycznych praw połowowych w kwestionowanym rozporządzeniu nie prowadzi też do naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji. Jak wskazuje się w orzecznictwie TK (por. wyrok z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt U 17/97) zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną (relewantną). Nietrafny jest więc zarzut, że art. 47 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie morskim i w zw. z § 7a rozporządzenia krajowego niezasadnie wprowadza zróżnicowanie pozycji armatorów, wprowadzając obowiązek posiadania historycznych praw połowowych. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie tej przesłanki znajduje pełne uzasadnienie w celach i zasadach wspólnej polityki rybołówstwa powołanych w przepisach rozporządzenia (UE) nr 1380/2013 – o czym będzie mowa poniżej. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutów Skarżących dotyczących niezgodności § 7a rozporządzenia z powołanymi w skardze przepisami rozporządzenia (UE) nr 1380/2013. W ocenie Sądu zarzuty te są nieuzasadnione. Formułując je Skarżący zdają się nie dostrzegać, że część przepisów tego rozporządzenia nie ma bezpośredniego powiązania z rozpatrywaną sprawą, gdyż nie dotyczy kwestii przydziału przez państwo członkowskie UE możliwości połowowych swoim armatorom, lecz wskazują generalne cele Wspólnej Polityki Rybołówstwa (art. 2), określają zasady dotyczące dostępu państwa członkowskiego do wód morskich będących we władztwie innego państwa członkowskiego (art. 5) lub określają możliwość stosowania środków na rzecz ochrony stad i zarządzania nimi jakie państwo członkowskie może ustanowić w strefie 12 mil morskich (art. 20). Podejmując się charakterystyki celów Wspólnej Polityki Rybołówstwa (WPRyb) należy przywołać w pierwszym rzędzie preambułę rozporządzenia (UE) nr 1380/2013. W motywie 4 tej preambuły stwierdzono, że WPRyb powinna zapewnić, aby działalność połowowa przyczyniała się do długoterminowego zrównoważenia pod względem środowiskowym, ekonomicznym i społecznym. WPRyb powinna ponadto przyczyniać się do odpowiedniego poziomu życia w sektorze gospodarki rybnej oraz do stabilności rynków. Artykuł 2 ust. 5 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1380/2013 wskazuje, że WPRyb zapewnia środki dostosowania zdolności połowowej flot do poziomów uprawnień do połowów spójnych z podejściem ostrożnościowym, mając na uwadze rentowność flot bez nadmiernego eksploatowania żywych zasobów morza. Podobnie stanowi motyw 10 preambuły, zgodnie z którym zrównoważona eksploatacja żywych zasobów morza powinna być oparta na podejściu ostrożnościowym, które wynika z zasady ostrożności, o której mowa w art. 191 ust 2 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z kolei z motywu 43 preambuły wynika, że, państwa członkowskie powinny przyjąć konkretne środki, aby dostosować liczbę unijnych statków rybackich do dostępnych zasobów w oparciu o sporządzane przez siebie oceny na temat równowagi między zdolnością połowową ich flot a uprawnieniami do połowów, którymi dysponują. Co szczególnie ważne w kontekście przedmiotowej sprawy, każde państwo członkowskie powinno mieć możliwość wyboru środków i instrumentów, jakie zamierza przyjąć w celu ograniczenia nadmiernej zdolności połowowej. Zdaniem Sądu Minister zasadnie więc uznał, że kryterium przydziału uprawnień do połowów oparte na historycznych poziomach połowów, a więc zakładające ograniczenia w przydziale tych uprawnień podmiotom nowym, a za to dające większe możliwości połowowe podmiotom dłużej istniejącym na rynku, wpisuje się w powyżej wskazane cele rozporządzenia (UE) nr 1380/2013. Dodać należy, że analiza powołanych w skardze motywów preambuły do ww. rozporządzenia (motyw nr 12, 18, 19 i 33) nie mogła uzasadnić wniosku o niezgodności kwestionowanych przez Skarżących przepisów krajowych z prawem unijnym. Żaden z tych motywów nie obliguje bowiem państw członkowskich do zwiększenia presji połowowej na zasoby morskie poprzez rozszerzanie limitowanej działalności połowowej na nowe statki. Wskazać też należy, że z art. 16 rozporządzenia (UE) nr 1380/2013 wprost wynika, że państwa członkowskie dokonują podziału kwot połowowych, na podstawie dyskrecjonalnych uprawnień przyznanych im na mocy art. 16 ust. 6 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, każde państwo członkowskie decyduje o tym, w jaki sposób przydzielone mu uprawnienia do połowów, które nie podlegają systemowi przekazywalnych koncesji połowowych, można przydzielić statkom pływającym pod jego banderą, na przykład przez stworzenie indywidualnych uprawnień do połowów. Do realizacji tych dyskrecjonalnych uprawnień państw członkowskich odnosi się art. 17 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy przydzielaniu uprawnień do połowów dostępnych państwom członkowskim, o którym mowa w art. 16, państwa członkowskie stosują przejrzyste i obiektywne kryteria, między innymi kryteria o charakterze środowiskowym, społecznym i ekonomicznym. Kryteria, które mają być stosowane, mogą obejmować między innymi wpływ połowów na środowisko, historię zgodności, wkład w lokalną gospodarkę i historyczne poziomy połowów. W ramach przydzielonych im uprawnień do połowów państwa członkowskie dążą do stworzenia zachęt dla statków rybackich wyposażonych w selektywne narzędzia połowowe lub stosujących techniki połowu o ograniczonym wpływie na środowisko, np. dzięki mniejszemu zużyciu energii lub niewielkim zniszczeniom siedlisk. Z powyższych przepisów będących rozwinięciem powołanych wcześniej motywów rozporządzenia (UE) nr 1380/2013 wynika zatem, że przy podziale uprawnień do połowów państwa członkowskie powinny stosować kryteria o charakterze środowiskowym, społecznym i ekonomicznym. To czy kryteria te muszą być spełnione łącznie, pojedynczo, czy też w określonych konfiguracjach pozostawiono do uznania państwom członkowskim. W tej sytuacji należało zgodzić się z Ministrem, że zrealizowany na podstawie §7a rozporządzenia krajowego w zw. z art. 47 ust. 1 i ust. 3 ustawy o rybołówstwie morskim podział kwot połowowych, wbrew zarzutom zawartym w skardze, jest wyraźnie powiązany z sytuacją społeczną i ekonomiczną armatorów statków rybackich prowadzących dotychczas działalność gospodarczą - rybołówstwo komercyjne na Morzu Bałtyckim. Każde rozszerzanie możliwości połowowych na nowe statki prowadziłoby niewątpliwie do zwiększania kręgu statków uczestniczących w połowach cennych gospodarczo gatunków limitowanych, a w konsekwencji do zmniejszenia wielkości połowu statkami od lat obecnymi w rybołówstwie, które od lat służą przedsiębiorcom utrzymujących się z działalności połowowej. Jak trafnie wskazał Minister pociągnęłoby to za sobą pogorszenie sytuacji ekonomicznej tych armatorów, a w skrajnych przypadkach - mogło prowadzić do naruszenia ekonomicznych podstaw funkcjonowania społeczności lokalnych tradycyjnie utrzymujących z działalności połowowej. Odnosząc się do zarzucanej w skardze sprzeczności § 7a rozporządzenia krajowego z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1627/94 z dnia 27 czerwca 1994 r. ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące specjalnych zezwoleń połowowych wskazać należy, że rozporządzenie to zostało uchylone na mocy art. 122 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiającego unijny system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa. Poza tym zarówno uchylone przepisy tego rozporządzenia jak i wprowadzone na ich miejsce przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 404/2011 z dnia 8 kwietnia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009 regulują zasadniczo formę upoważnienia do połowów, a nie podziału kwot połowowych. Nietrafna jest również argumentacja Skarżących zawarta w uzasadnieniu skargi, a sprowadzająca się do postawienia zarzutu naruszenia zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie rozporządzenia nowelizującego z dnia 22 grudnia 2016 r. w innym kształcie niż przedstawiony do konsultacji społecznych na początkowym etapie procedury legislacyjnej. Skarżąca podkreśliła przy tym, że środowiska rybackie były przekonane, iż wszystkie statki rybackie o długości całkowitej mniejszej niż 8m, dokonujące połowów na obszarze morza terytorialnego zostaną wyłączone z konieczności odliczania ich połowów z ogólnych kwot połowowych. Sąd zauważa, że faktycznie w uzasadnieniu pierwotnej wersji projektu ww. rozporządzenia zmieniającego, przedstawionego do konsultacji publicznych wskazano, że "W celu ułatwienia prowadzenia działalności połowowej małej floty przybrzeżnej, w segmencie od 5m do mniejszej niż 8m, która ma niewielki wpływ na zasoby, postanowiono uwolnić tych armatorów z konieczności udziału w podziale ogólnych i dodatkowych kwot połowowych". W ostatecznej, opublikowanej w Dzienniku Ustaw, a więc obowiązującej wersji tego rozporządzenia przepisy dotyczące tej kwestii uległy jednak modyfikacji. Dodać przy tym należy, że część podmiotów (np. Greenpeace), do których w ramach konsultacji publicznych skierowano projekt ww. rozporządzenia zwracało uwagę właśnie na brak uregulowania limitów połowów w segmencie małej floty przybrzeżnej i związane z tym niebezpieczeństwo doprowadzenia do nadmiernej eksploatacji zasobów morskich. Podkreślić należy, że proces legislacyjny służy szerokiemu skonsultowaniu projektu aktu prawnego, zebraniu opinii i uwag, a także daje możliwość jego poprawienia w stosunku do projektu pierwotnego. Z tego względu Skarżący nie mogą czynić zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa w sytuacji, w której w procesie tym uwzględniono stanowisko innego podmiotu biorącego udział w konsultacjach publicznych projektowanego rozporządzenia. Poza tym jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutu Skarżących dotyczącego braku stabilności prawa regulującego branżę rybołówczą, zmienność regulacji w tym zakresie jest pochodną aktualnego stanu żywych zasobów morza. Zasadnie zatem wskazuje Minister, że organy administracji nie mogą kierować się rozwiązaniami projektowanymi, lecz są zobowiązane do stosowania wyłącznie przepisów obowiązujących, tj. przepisów opublikowanych, które weszły w życie. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy administracji działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności i legalizmu, jako jedna z podstawowych zasad procedury administracyjnej, zawarta jest również w art. 6 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez § 7a rozporządzenia krajowego wskazanych w skardze przepisów Konstytucji poprzez ograniczenie swobody prowadzenia przez Skarżących działalności gospodarczej Sąd wskazuje, że zasada swobody działalności gospodarczej polega na swobodzie tworzenia przedsiębiorstwa, swobodzie wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej i swobodzie wyboru przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności gospodarczej o ile zezwalają na to przepisy prawa. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Z art. 22 Konstytucji RP wynika bowiem możliwość wprowadzenia jej ograniczeń z zastrzeżeniem uczynienia tego w drodze ustawowej i wyłącznie z uwagi na ważny interes publiczny na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt: P 31/13). To interes publiczny wyznacza pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze. Przepisy Konstytucji RP w art. 31 wskazują na obszary ochrony sprawowanej przez państwo. Są nimi: bezpieczeństwo, porządek publiczny, środowisko, zdrowie, moralność publiczna oraz wolności i prawa innych osób. Ograniczenia wolności gospodarczej powinny być z jednej strony jak najmniejsze, z drugiej zaś wystarczające do realizacji określonego celu. W odniesieniu do tej kwestii zastosowanie ma zasada proporcjonalności. W ocenie Sądu określone w § 7a rozporządzenia krajowego w zw. z art. 47 ust. 1 i 3 ustawy o rybołówstwie morskim przesłanki odnoszące się do armatorów statków rybackich o długości całkowitej poniżej 8m, ograniczają swobodę działalności gospodarczej w dopuszczalnej przez Konstytucję formie i zakresie. W pojęciu ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji mieści się, według Sądu, niewątpliwie ochrona środowiska naturalnego i zasobów morskich. Ustawodawca wprowadzając kwestionowane przez Skarżących ograniczenie, kierował się więc ważnym interesem publicznym w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Z powołanych względów Sąd uznał, że ochrona żywych zasobów wód Morza Bałtyckiego (jak również Zatoki Gdańskiej i Zatoki Puckiej) poprzez wprowadzone przez ustawodawcę ww. ograniczenia stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 74 ust. 2 Konstytucji, który to wskazuje, iż obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona środowiska, co w niniejszej sprawie oznacza racjonalne gospodarowanie zasobami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W ocenie Sądu, zastosowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z ww. konstytucyjną zasadą ochrony środowiska. Odnośnie trzech Specjalnych Zezwoleń Połowowych, dopuszczonych przez Sąd jako dowód w sprawie stwierdzić należy, że analiza tych dokumentów wbrew twierdzeniom Skarżących wskazuje, że nieuprawniony jest zawarty w skardze wniosek jakoby inni armatorzy, znajdujący się w takiej jak Skarżący sytuacji prawnej i faktycznej byli traktowani inaczej niż Skarżący. Z przedstawionych zezwoleń scharakteryzowanych szczegółowo przez organ wynikają znaczne różnice stanu prawnego lub faktycznego, które uniemożliwiają ich traktowanie jako analogicznych, czy chociażby podobnych z zezwoleniem przyznanym Skarżącym w rozpoznawanej sprawie. Niezasadne są też twierdzenia Skarżących, że powołany § 7a rozporządzenia krajowego odbierał im wcześniej posiadane przez nich w latach ubiegłych uprawnienia połowowe. Jak bezspornie ustalono w prowadzonym postępowaniu, na jednostkę [...] w latach 2012-2016 poprzedni jej armator, a w 2016 r. sami Skarżący, otrzymywali specjalne zezwolenie połowowe jedynie na połowy gładzicy (jako jedynego gatunku limitowanego) oraz gatunków nielimitowanych. Zatem, w wyniku stosowanego w 2016 r. - czyli jedynym roku, w którym byli armatorami przedmiotowej jednostki - podziału kwot połowowych nie otrzymywali kwot połowowych dorsza, śledzia i łososia. Odnośnie gładzicy Minister wyjaśnił natomiast – i nie jest to stanowisko kwestionowane przez Skarżących – że jest to gatunek kwotowany na Morzu Bałtyckim i na rok 2016, podobnie jak na lata poprzednie, wszystkie polskie statki rybackie, w tym również Skarżących, niezależnie od charakteru prowadzonych przez siebie na Bałtyku połowów, otrzymywali możliwość jego połowu w postaci dostępu do całości polskiej kwoty ogólnej (połowy w systemie olimpijskim). Z dniem 1 stycznia 2017 r. doszło jednak do istotnej zmiany zasad połowów tego gatunku na poziomie prawa europejskiego, polegającej na wejściu w życie obowiązku wyładunku wszystkich połowów gładzicy (tzw. zakaz odrzutów, por. art. 15 ust 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1380/2013). Gładzica pojawia się w połowach bałtyckich głównie jako przyłów przy połowie kierunkowym dorsza. W związku z tym ustawodawca krajowy, w celu zabezpieczenia możliwości właściwego rozliczania przyłowu gładzicy, dokonał zmian kryteriów podziału kwoty gładzicy, poprzez wyłączenie z możliwości jej połowu statków rybackich armatorów, którzy nie są uprawnieni do połowu dorsza (por. § 7 ust. 1 w zw. z § 7a rozporządzenia krajowego). Poza tym powtórzyć należy za organem, że w Polsce konkretne uprawnienia połowowe mają charakter roczny, tj. są ustalane i przyznawane na konkretny rok i żaden armator w Polsce nie posiada wieloletnich praw połowowych do jakiegokolwiek z gatunków ryb w Morzu Bałtyckim. Nie można zatem w żadnym przypadku mówić o "odebraniu" jakiegokolwiek uprawnienia, skoro każde przyznane uprawnienie do połowów określonego gatunku ryb lub jego konkretnej kwoty połowowej wygasa wraz z wygaśnięciem ogólnej kwoty połowowej - czyli z końcem danego roku. Dodać też w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom skargi, zdolność połowowa ww. statku Skarżących nie była brana pod uwagę przy rozdzielaniu kwot połowowych na poszczególne państwa członkowskie. Podkreślenia wymaga w tym zakresie, że kwoty narodowe dla Polski ustalane są w oparciu o stałe współczynniki procentowe (klucze alokacji) dla poszczególnych stad ryb poławianych w Morzu Bałtyckim - czyli stały udział procentowy państwa w kwocie ustalonej dla całej Unii Europejskiej na dany rok. Klucze alokacji głównych gatunków ustalone zostały w Traktacie Akcesyjnym Polski do UE i nie są uzależnione od bieżącej liczby statków w polskiej flocie rybackiej. Podsumowując Sąd stwierdza, że Minister zasadnie uznał, iż w odniesieniu do statku Skarżących brak było prawnej możliwości przyznania kwot połowowych gatunków limitowanych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.