III SA/Po 807/17

Dnia 19 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Ł.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od ostateczniej informacji pokontrolnej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], w sprawie odwołania Ł. S. (dalej: "strona"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmę [...], od ostatecznej informacji pokontrolnej nr [...] z kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego jako Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 w zakresie realizacji projektu dofinansowanego w ramach tego programu, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Strona uzyskała – na podstawie umowy zawartej z Zarządem Województwa Wielkopolskiego jako Instytucją Zarządzającą Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 – dofinansowanie do projektu pt. "[...]". W okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2017 r. oraz od [...] czerwca do [...] lipca 2017 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego województwa Wielkopolskiego w Poznaniu, Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego, działając z upoważnienia Instytucji Zarządzającej, przeprowadzili u strony kontrolę rzeczową realizacji projektu, zakończoną sporządzeniem informacji pokontrolnej, niepodpisanej przez stronę. Następnie [...] sierpnia 2017 r. stronie doręczono ostateczną wersję informacji pokontrolnej z pouczeniem o braku możliwości wniesienia zastrzeżeń. W piśmie z [...] sierpnia 2017 r. złożono skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od ostatecznej informacji pokontrolnej wskazując na zaistniałe w ocenie strony naruszenia prawa i wnosząc o jej uchylenie i przeprowadzenie ponownej kontroli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, podniosło, że w rozpatrywanym przypadku brak jest sprawy administracyjnej czy postępowania administracyjnego. Kontrola, jak podniosło Kolegium, jest formą aktywności zasadniczo odmienną od orzecznictwa. Nie chodzi w niej o władcze rozstrzygnięcie sprawy, lecz o zbadanie stanu faktycznego i porównanie go z regułą wynikającą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, aktów wewnętrznych, czy nawet umów. Kontrolujący przedstawia swoje spostrzeżenia kontrolowanemu, przez co kontrolowany może złożyć wyjaśnienia czy zastrzeżenia. Następnie dochodzi do podsumowania w formie ostatecznej informacji albo wystąpienia pokontrolnego. Dokument ten sam w sobie nie przesądza w sposób władczy o prawach czy obowiązkach kontrolowanego, prezentując ustalenia i stanowisko kontrolującego. Zdaniem Kolegium odwołanie wniesiono zatem od dokumentu, który nie stanowi decyzji, przez co środek zaskarżenia uznać trzeba za niedopuszczalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego [...] – wnosząc o uchylenie zarówno postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i ostatecznej informacji pokontrolnej, zarzuciła naruszenie: 1) art. 134 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, pomimo że ostateczna informacja pokontrolna kształtuje sytuację prawnomaterialną beneficjenta określając wysokość korekty i umożliwiając jej uiszczenie bez wydawania decyzji o zwrocie w oparciu o art. 207 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; 2) art. 7 i art. 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez odmowę uwzględnienia okoliczności wskazujących na wyraźne pominięcie w wyniku kontroli faktów istotnych dla ustalenia, czy beneficjent prawidłowo zrealizował projekt, na który otrzymał dofinansowanie; 3) art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez uniemożliwienie beneficjentowi realizacji projektu w pierwotnie założonym i zgodnym z umową o dofinansowanie terminie, jak również niepoddanie analizie okoliczności wskazanych przez beneficjenta; 4) art. 10 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez umożliwienie beneficjentowi jedynie formalnego udziału w postępowaniu, co w żaden sposób nie wpłynęło na sposób działania organu na etapie kontroli; 5) art. 136 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez niezobowiązanie przez Kolegium organu I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżącego; 6) art. 138 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przez utrzymanie w mocy ostatecznej informacji pokontrolnej. Skarżący podniósł także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jakich miał się w jego ocenie dopuścić organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie przed tut. Sądem profesjonalny pełnomocnik skarżącego potwierdził, że brak jest w przepisach prawnych podstaw do rozpoznania środka zaskarżenia od informacji pokontrolnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak podał intencją skarżącego było, aby doprowadzić do sądowej kontroli tej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2017 r. nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznaczałby konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego od ostatecznej informacji pokontrolnej sporządzonej z kontroli projektu realizowanego w ramach WRPO na lata 2014-2020. Zgodnie z przywołaną podstawą prawną organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przed przejściem do merytorycznej oceny zasadności skargi, konieczne jest wskazanie na granice kontroli legalności, jaką w niniejszym postępowaniu może przeprowadzić Sąd. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak – co do zasady – związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi z kolei art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przywołanych regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd podejmuje rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem kontroli legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiona została skarga. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, w tym sensie, że nie są dla tego sądu wiążące zarzuty i wnioski zawarte w skardze, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga ta została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza zatem, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot. Granice orzekania przez Sąd, na gruncie art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., wyznaczane są w konsekwencji granicami sprawy, to jest ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonego aktu lub czynności. Zachowanie tych granic, zwłaszcza w przypadku gdy Sąd sięgnąć ma po kompetencje z art. 135 P.p.s.a. i objąć kontrolą legalności także akt lub czynność wydany lub podjęty w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, oznacza konieczność stwierdzenia, że zachowana została tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy ten akt lub czynność dotyczyć będzie tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej, co akt lub czynność, od którego wywiedziono skargę. Przedmiotem skargi w rozpatrywanym przypadku, na co wskazano już w powyższych uwagach, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od ostatecznej informacji pokontrolnej. Postanowienie to, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., rozstrzyga wyłącznie kwestię procesową – dopuszczalności złożenia odwołania. Zakreśla to jednocześnie granice orzekania w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z twierdzeń profesjonalnego pełnomocnika wyrażonych na rozprawie przed tut. Sądem intencją skarżącego było doprowadzenie do sądowej kontroli ostatecznej informacji pokontrolnej, od której niedopuszczalność odwołania stwierdzona została w zaskarżonym postanowieniu Kolegium. Tymczasem składając skargę na to postanowienie skarżący zainicjował sądową kontrolę zmierzającą do wskazania, czy Kolegium zgodnie z prawem stwierdziło w nim niedopuszczalność odwołania. Sąd nie jest natomiast władny do badania legalności samej ostatecznej informacji pokontrolnej, której prawną podstawę sporządzenia – abstrahując w tym miejscu nawet od charakteru tego dokumentu – stanowi art. 25 ust. 8 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "u.z.r.p."). W konsekwencji dotychczasowych uwag nie podlegają ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro zmierzają one do zakwestionowania legalności przeprowadzonej kontroli, jak i dalsze zarzuty, w których skarżący stara się wykazać naruszenia przepisów prawa materialnego, jakich miała się dopuścić instytucja kontrolująca. Rozstrzygając w granicach sprawy wyjaśnić trzeba, że niedopuszczalność odwołania, o której stanowi art. 134 K.p.a., może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny o charakterze przedmiotowym, które wymagają szerszego rozważenie w niniejszej sprawie, zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia bądź gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Nawiązując do tej grupy przyczyn wskazać zatem należy, że z mocy art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie, które złożone zostało od aktu lub czynności organu nie przybierających tej szczególnej formy prawnej, jaką jest decyzja administracyjna. W realiach kontrolowanej sprawy skarżący złożył skierowane do Kolegium odwołanie od ostatecznej informacji pokontrolnej sporządzonej z kontroli projektu realizowanego w ramach WRPO na lata 2014-2020 dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Na obecnym etapie postępowania nie jest sporne pomiędzy stronami, a co więcej nie budzi wątpliwości tut. Sądu, twierdzenie, zgodnie z którym odwołanie to od ostatecznej informacji pokontrolnej nie przysługuje, a więc jest niedopuszczalne. Ostateczna informacja pokontrolna nie ma cech pozwalających uznać ją za decyzję administracyjną. Pod tym pojęciem, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, rozumie się: "wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata (...)" (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 140). Ostateczna informacja pokontrolna, sporządzona zgodnie z art. 25 ust. 8 u.z.r.p., nie rozstrzyga natomiast żadnej sprawy, to jest nie kształtuje ona w sposób władczy praw lub obowiązków podmiotu kontrolowanego. Ostateczna informacja pokontrolna wyraża w szczególności ustalenia faktyczne poczynione w toku kontroli, ich ocenę prawną, czy stanowisko wobec zgłoszonych przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń i jako taka stanowi jedynie dokument kończący postępowanie kontrolne. Bez znaczenia pozostaje przy tym to, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ostateczna informacja pokontrolna prowadzi do nałożenia korekty finansowej (art. 24 ust. 9 pkt 2 u.z.r.p.), nawet jeżeli korekta ta zostanie wyrażona bezpośrednio w samej informacji, jak miało to miejsce wobec skarżącego. Nałożenie korekty finansowej nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do zwrotu wskazanej w niej kwoty. Za wciąż aktualne trzeba uznać stanowisko przedstawione w uchwale NSA z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p."; zob. także art. 24 ust. 9 pkt 2 u.z.r.p.). W tym względzie zauważyć trzeba, że to na dalszym etapie – w razie wydania decyzji określającą kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 9 u.f.p.) – zachowane jest także prawo do sądu. Naruszenia prawa do sądu nie sposób natomiast wiązać z ewentualną wolą podmiotu kontrolowanego poddania się wynikom kontroli i uiszczenia kwoty ustalonej w korekcie finansowej. Jako że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania powoduje sytuację, w której nie dochodzi do w ogóle do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 136 § 1 oraz art. 138 § 1 K.p.a., to jest regulacji które mogą znaleźć zastosowanie w razie wszczęcia postępowania odwoławczego – w jego toku bądź na skutek jego przeprowadzenia – są całkowicie chybione. Przepisy te wobec wydania postanowienia, o którym traktuje art. 134 K.p.a., nie mogły być przez organ odwoławczy zastosowane. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.