II OSK 1309/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. - W. oraz A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 114/16 w sprawie ze skargi A. W. - W. oraz A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 114/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. - W. oraz A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził na wniosek A. W. - W. oraz A. O. nieważność decyzji Starosty P. z [...] sierpnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego - klubu fitness z siłownią (kat. XV), instalacji elektroenergetycznej, instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej, na terenie działek nr [...], [...], [...] w miejscowości K. przy ul S.[...] w zakresie dotyczącym zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ew. [...]. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że Starosta P.oprócz projektu budowlanego budynku i infrastruktury, zatwierdził również projekt budowlany zjazdu publicznego, którego nie obejmował wniosek inwestora. Starosta zatwierdził projekt zjazdu pomimo, że w przedłożonej dokumentacji nie było oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką drogową) na cele budowlane. Dodatkowo w osnowie wydanej decyzji brak było zapisu o udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie zjazdu. W ocenie Wojewody zatwierdzenie projektu budowlanego w tej części odbyło się z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania A. W. - W.oraz A.O. od w/w decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i odmówił w tym zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że zapisy uchwały nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2015 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie wskaźników powierzchni zabudowy nie są jednoznaczne, nie jest też jasna treść § 22 ust. 1 pkt 1 ww. planu. Z treści planu nie wynika w sposób oczywisty i bezsprzeczny, czy dopuszczalna powierzchnia zabudowy usługowej ma być liczona w stosunku do powierzchni istniejącej zabudowy podstawowej, czy też w stosunku do dopuszczalnej powierzchni zabudowy podstawowej. Biorąc pod uwagę powyższe, organ wskazał, że nie można mówić, iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, skoro oparta jest na dopuszczalnej interpretacji planu. Zdaniem organu, wydana decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do projektowanego zjazdu organ wskazał, że spełnia on wymogi § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430). Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stosownie do ustaleń ww. planu, działka inwestora nr [...] położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.MN/U.18, gdzie podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a uzupełniającym przeznaczeniem terenu jest funkcja usług w ramach powierzchni zabudowy podstawowej. Z treści planu nie wynika jednak w sposób oczywisty i bezsprzeczny, czy dopuszczalna powierzchnia zabudowy uzupełniającej usługowej ma być liczona w stosunku do powierzchni istniejącej zabudowy podstawowej (rozumianej jako powierzchnia istniejącego budynku mieszkalnego), czy też w stosunku do dopuszczalnej (potencjalnej) powierzchni zabudowy podstawowej odnoszonej do powierzchni działki na której ma powstać. Rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym prawidłowo organy uznały, że decyzja nie narusza rażąco prawa miejscowego, gdyż zapisy planu miejscowego można rozumieć także w ten sposób, że skoro maksymalna powierzchnia zabudowy podstawowej może wynosić 40 % powierzchni działki, to maksymalna powierzchnia zabudowy działki przeznaczona na funkcję uzupełniającą może wynieść 50 % zabudowy podstawowej - czyli 20%, co przy konieczności zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej działki, daje 100% powierzchni działki. Skoro kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę oparta jest na dopuszczalnej interpretacji planu, to nie można twierdzić, że rażąco narusza prawo. W ocenie Sądu językowa analiza treści planu nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że ograniczenia dla zabudowy usługowej wynoszące do 50 % zabudowy podstawowej, dotyczą istniejącej już na danej działce zabudowy mieszkalnej, a nie powierzchni zabudowy podstawowej dopuszczalnej w granicach danej działki. Zdaniem Sądu, gramatyczna wykładnia przepisów miejscowego planu, wskazuje, że plan wprowadza ograniczenia w zabudowie działki przy realizacji inwestycji o przeznaczeniu podstawowym jak i uzupełniającym, które zawsze odnoszą się do powierzchni działki (jednak w różny sposób obliczanej). Postanowienia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakazują wbudowania funkcji usługowej w zabudowę mieszkalną, co powoduje, że nie ma oczywistych podstaw do odnoszenia projektowanej zabudowy usługowej do istniejącej zabudowy mieszkalnej, w zakresie korelacji między powierzchniami tych obiektów. Brak było w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie stanowi, że dopuszczalna powierzchnia projektowanej zabudowy usługowej to procentowo określona część istniejącej już zabudowy podstawowej (istniejącego budynku). Gdyby intencją prawodawcy ustanawiającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, było ograniczenie powierzchni zabudowy usługowej do procentowego udziału w istniejącej, a nie dopuszczalnej (potencjalnej) powierzchni zabudowy podstawowej, to winno być to wprost wskazane w treści przepisu. Treść powołanych przepisów planu miejscowego, które miały być naruszone, nie pozwala na uznanie oczywistości ich naruszenia. Z literalnego ich brzmienia nie wynika wprost, aby decyzja o pozwoleniu na budowę, nie odpowiadała wymaganiom wskazanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego, opinii w zakresie zgodności inwestycji z planem, w ocenie Sądu, słusznie organ nadzoru wyjaśnił, że o tym, czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem czy też nie, decyduje treść planu, który stosowany jest przez organ architektoniczno-budowlany. Natomiast jego interpretacja (choćby autora planu), zwłaszcza następcza w odniesieniu do kwestionowanej decyzji, nie ma mocy wiążącej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosły A. W. - W.oraz A.O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny wskazanych przepisów postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji w zakresie podstaw faktycznych przesłanki stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika zupełne pominięcie odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, w zakresie braku stanowiska strony przeciwnej w kwestiach przedstawionych przez stronę w opinii inż. architekta K. F., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą, dotyczących pominięcia przy ustalaniu stany sprawy opinii inż. architekta K. F.wskazującej na oparcie skarżonej decyzji na rażąco błędnych danych obliczeniowych dotyczących obszaru i przeznaczenia nieruchomości, dla której wydano decyzję pozwolenie na budowę i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie (niezasadne uznanie przez sąd, że w sprawie administracyjnej nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa) ze względu na rażące naruszenie § 3 ust. 1 pkt 4,8,9,13,14,16,21,22,23, § 4 ust. 1 pkt 1,2,6, § 7 ust. 3, 4, 8, 12 oraz § 22 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ksawerów przyjętego uchwałą nr XXXVI/296/05 Rady Gminy Ksawerów z dnia 20 października 2005 r. poprzez dopuszczenie do zabudowy niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie (niezasadne uznanie przez sąd, że w sprawie administracyjnej nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa) wobec zmiany przeznaczenia terenu wskazanego w skarżonej decyzji przez organ do tego nie uprawniony i rażącego naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie (niezasadne uznanie przez sąd, że w sprawie administracyjnej nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa) ze względu na rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zatwierdzenie projektu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.) nie okazał się zasadny. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, tym samym brak było podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W szczególności, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, organ wyczerpująco ustalił i uzasadnił okoliczności wskazujące na brak zaistnienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 8 sierpnia 2013 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Materiał dowodowy sprawy został zgromadzony przez organy administracji publicznej zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego określonymi w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Mimo braku odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do wniosków zawartych w opinii przedstawionej przez skarżące w toku postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia o treści zawartej w zaskarżonej decyzji. Opinia przedstawiona przez stronę jest jedynie jednym ze środków dowodowych, przy czym nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku prezentowanym przez autora opinii. Prywatny biegły może, nawet bez złej woli, informowany tylko przez jedną ze stron, eksponować momenty korzystne dla swego zleceniodawcy i jednocześnie pomijać, nawet nieświadomie, okoliczności mniej korzystne. Uwzględnienie takiej opinii w toku rozpoznawania sprawy zależy od przydatności tego dowodu dla ustalenia stanu faktycznego oraz oceny prawdziwości jej twierdzeń na tle pozostałych przeprowadzonych środków dowodowych. Opinia biegłego podlega swobodnej ocenie dowodów, przy czym organ może odmówić jej wiarygodności, w sytuacji, w której nie odpowiada ona warunkom określonym w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie uwzględnienie przez organ reguł wynikających z w/w przepisów regulujących tok postępowania dowodowego wynika z kompleksowych ustaleń na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, dotyczących braku rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Starosty Pabianickiego. W sytuacji ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że dana okoliczność została udowodniona w myśl art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej nie jest związany oceną zawartą w złożonej w sprawie przez stronę opinii biegłego. Uwzględniając powyższe, nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone tym przepisem. W tym kontekście również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynikają motywy, którymi kierował się Sąd I instancji akceptując stanowisko organów administracji publicznej w zakresie braku rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty P. Sąd odniósł się również do treści zarówno opinii złożonej przez stronę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jak i opinii przedłożonej w toku postępowania przed organami, wskazując przy tym, że o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyduje treść planu, a nie jego interpretacja dokonana nawet przez autora planu miejscowego, zwłaszcza następcza w stosunku do kwestionowanej decyzji. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że postanowienia § 3.1 pkt 8 - 21 oraz § 22.1 pkt 1 - 5 planu miejscowego dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy nie są jednoznaczne, bowiem z treści planu nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, czy dopuszczalna powierzchnia zabudowy uzupełniającej usługowej ma być liczona w stosunku do powierzchni istniejącej zabudowy podstawowej (rozumianej jako powierzchnia istniejącego budynku mieszkalnego), czy też w stosunku do dopuszczalnej (potencjalnej) powierzchni zabudowy podstawowej odnoszonej do powierzchni działki, na której ma powstać. Konkluzja Sądu I instancji, że decyzja Starosty P. nie narusza rażąco prawa miejscowego, gdyż zapisy planu miejscowego można rozumieć także w ten sposób, że skoro maksymalna powierzchnia zabudowy podstawowej może wynosić 40% powierzchni działki, to maksymalna powierzchnia zabudowy działki przeznaczona na funkcję uzupełniającą może wynieść 50% zabudowy podstawowej - czyli 20% co przy konieczności zachowania 40% powierzchni biologicznie czynnej daje 100% powierzchni działki, jest prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że w/w postanowienia planu nie są jednoznaczne i mogą budzić istotne wątpliwości interpretacyjne, zaś stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej odnosi się wyłącznie do jednej z dopuszczalnych interpretacji postanowień planu. Prawidłowe zastosowanie proporcji wskazanych w przepisie § 22 ust. 1 planu, wobec wieloznaczności przyjętych rozwiązań planistycznych, nie może polegać na akceptacji przedstawionego w skardze kasacyjnej zestawienia rachunkowego dotyczącego sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej. Niejednoznaczność postanowień planu potwierdza zresztą również argumentacja samej skargi kasacyjnej, w której wskazuje się, że powyższe postanowienia planu wymagają nie tylko wykładni gramatycznej, ale również funkcjonalnej (celowościowej). Wyniki tych wykładni prowadzą jednak w niniejszej sprawie do sprzecznych wniosków odnośnie ograniczeń zawartych w planie co do zabudowy działki, przy realizacji inwestycji o przeznaczeniu podstawowym, jak i uzupełniającym na terenie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę. Na wątpliwości interpretacyjne wskazuje również autor opinii przedłożonej w toku postępowania sądowego. Cechą rażącego naruszenia prawa, jako kwalifikowanej formy naruszenia prawa, jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Jako podjętej w wyniku rażącego naruszenia prawa nie można natomiast traktować decyzji wydanej w wyniku odmiennej interpretacji danej normy prawnej przez stronę postępowania. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa będzie zatem miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację części lub całości obowiązujących przepisów. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności i nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Uwzględniając, że treść w/w postanowień planu dopuszcza różną interpretację w zakresie ograniczeń dla zabudowy usługowej, wykładnia tych zapisów planu przez organ administracji publicznej w decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę wielkość działki inwestycyjnej w odniesieniu do działek drogowych zrealizowana inwestycja mieści się w parametrach przewidzianych przez przepisy planu dla danej jednostki oznaczonej symbolem 1MN/V.18 i 1MN/V.19. Dokonując wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z danymi znajdującymi się w zatwierdzonym projekcie budowlanym, organ ustalił powierzchnię biologicznie odpowiadającą postanowieniom planu, nie mniejszą niż 40% powierzchni działki. Z powyższego względu również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, ustalenie proporcji między zabudową podstawową a uzupełniającą oraz obliczenie powierzchni biologicznie czynnej nie wpłynęło na zmianę przeznaczenia terenu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunki realizacji przedmiotowej inwestycji określone w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie pozostają w sprzeczności z dopuszczalną interpretacją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej powierzchni projektowanej zabudowy usługowej na terenie objętym inwestycją, odnoszonej do maksymalnej powierzchni zabudowy działki i powierzchni biologicznie czynnej. Wobec braku jednoznacznego stwierdzenia zawartego w planie, że dopuszczalna powierzchnia projektowanej zabudowy usługowej to procentowo określona część istniejącej już zabudowy podstawowej, treść rozstrzygnięcia Starosty P. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, pozostaje bowiem w zgodzie z jedną z możliwych interpretacji postanowień planu w tym zakresie. Z tych względów, wobec zgodności rozstrzygnięcia Starosty P. z dopuszczalną interpretacją postanowień planu, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz z art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.