II SA/Rz 1047/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi B.C. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 1 marca 2016r. B.C. zawiadomiła Starostę [...] o zamiarze przystąpienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 1208/1 położonej w K. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Starosta [...] zgłosił sprzeciw do zgłoszenia wskazując, że objęta nim inwestycja narusza zakaz "wprowadzania do ziemi ścieków" na terenie aglomeracji Ł. Od powyższej decyzji odwołała się B.C. wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. W jej ocenie zachowała wymogi dokonania zgłoszenia określone w art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290, dalej "P.b."): projekt zagospodarowania dla w/w inwestycji został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi, zaś do zgłoszenia zostały dołączone opis techniczny i szkice. Działka, na której planowana jest inwestycja ma niski poziom wód gruntowych, w związku z czym nie istnieje zagrożenie zanieczyszczenia wód ściekami z drenaży rozsączających planowanej oczyszczalni, a przyłączenie do sieci wiąże się z koniecznością przedłużenia sieci z budową przepompowni i jest kosztowne. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko organu I instancji w pierwszej kolejności wyjaśniając, że budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi. Z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części dz. nr ew. 1208/1 położonej w miejscowości K. na rzecz B.C. Z ustalonych w niej warunków i zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wynika, że odprowadzenie ścieków sanitarnych z budynku mieszkalnego winno nastąpić do sieci kanalizacyjnej, na warunkach określonych przez dysponenta sieci kanalizacyjnej. W § 17 pkt 2, ppkt b Rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły wprowadzono ograniczenie w korzystaniu z wód (dalej zwane rozporządzeniem), polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 ustawy z dnia Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 469, dalej "P.w."). Ograniczenie to dotyczy również przydomowej oczyszczalni z drenażem rozsączającym ścieki do ziemi, objętej zgłoszeniem w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przywołaną regulacją aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. W ust. 2 pkt 1 ww. przepisu wskazano, że ilekroć jest mowa o aglomeracji - należy przez to rozumieć teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków. Działka znajduje się w aglomeracji Łańcut wyznaczonej uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji Ł. oraz wyznaczenia nowej aglomeracji Ł. Zamierzona inwestycja narusza zatem § 17 pkt 2, ppkt b rozporządzenia nr 4/2014, co obliguje organ do wniesienia sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Ze wskazanych powyżej przyczyn nie może zostać uwzględniony zarzut dot. ekonomicznych przeszkód w przyłączeniu budynku do kanalizacji sanitarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez wydanie decyzji sprzeciwiającej się budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy odwołująca się spełniła wszelkie wymogi do rozpoczęcia inwestycji, a ta jest zgodna z przepisami prawa; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej z uwagi na wydanie decyzji w sposób nieuzasadniony ograniczający prawa odwołującej się do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu odwołującej się w czasie wydawania zaskarżonej decyzji; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez zgłoszenie sprzeciwu organu w sytuacji, gdy budowa objęta zgłoszeniem nie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów. Skarżąca dokonując zgłoszenia planowanej inwestycji dopełniła wszystkich formalności pozwalających na rozpoczęcie rzeczonej inwestycji, a stanowisko organów jest nieprawidłowe. W sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma istniejącej sieci kanalizacyjnej, do której mogłaby podłączyć budynek mieszkalny. Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że organ administracji publicznej zmierza do rozbudowy, przedłużenia istniejącej sieci obejmującej także budowę przepompowni kosztem odwołującej się. O ile takie działanie organu administracji publicznej leży w szeroko pojętym interesie społecznym, tj. ułatwia budowę przyłączy kolejnym potencjalnym inwestorom bez nadmiernych nakładów finansowych, o tyle jest sprzeczne z interesem odwołującej się bowiem rzeczona rozbudowa sieci kanalizacyjnej ma odbyć się jej kosztem, znacznie przewyższającym koszty budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Podkreśliła, że ustawodawca przewidując możliwość budowy przydomowych oczyszczalni ścieków o określonych parametrach na podstawie wyłącznie zgłoszenia rozszerzył zakres uprawnień obywateli, dając im wybór określonych rozwiązań w procesie inwestycyjnym, które nie mogą być w sposób dowolny ograniczane przez organy administracji publicznej, które w ten sposób dążą do rozbudowy komunalnej sieci kanalizacyjnej kosztem obywateli, w tym przypadku odwołującej się. Dopóki na terenie objętym inwestycją nie zostanie zbudowana sieć kanalizacyjna, to nie można narzucać inwestorowi rozwiązań dotyczących odprowadzania ścieków sanitarnych, jeżeli proponowane przez niego rozwiązania i metody nie są sprzeczne z ustawą. Postanowienia innych aktów prawa miejscowego powinny być możliwe do zrealizowania i nie mogą nadmiernie ograniczać chronionych konstytucyjnie praw obywateli. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd zobowiązany był dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, WSA władny jest stosować przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Organy administracji architektoniczno – budowlanej zastosowały sprawie dokonanego przez skarżącą zgłoszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Powołany przepis do dnia 1 stycznia 2017 r. stanowił : właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Nie ulega wątpliwości, iż do kategorii "inne przepisy", należą przepisy P.w., jak również przepisy wydane na podstawie tej ustawy. Zdaniem Organów, projektowane przez skarżącą roboty budowlane polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,6 m³/d, narusza przepisy prawa miejscowego w postaci powołanego wyżej rozporządzenia oraz uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji Ł. oraz wyznaczenia nowej aglomeracji Ł. WSA za prawidłowe uznaje ustalenia Organów dotyczące położenia działki nr 1208/1 w K. na terenie aglomeracji Ł. wyznaczonej wskazaną wyżej uchwałą Sejmiku Województwa [...] Sąd administracyjny nie zaaprobował jednak takiej wykładni przepisów prawa miejscowego w postaci § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia, jaką zaprezentował zarówno Starosta jak i Wojewoda. Zdaniem Sądu powołane w decyzjach regulacje materialnoprawne nie stanowiły podstawy do wydania sprzeciwu blokującego proces inwestycyjny. Decyzję o skierowaniu do skarżącej sprzeciwu zostały umotywowane przede wszystkim zakazem wynikającym z § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Należy przypomnieć, iż na mocy treści tego przepisu DRZGW wprowadził na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 P.w., zakaz wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c P.w. Oprócz tego zakazu § 17 pkt 1 rozporządzenia uniemożliwia także wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych zawierających substancje priorytetowe lub substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego a także rolniczego wykorzystania ścieków i osadów ściekowych w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii wyznaczonej rzędną maksymalnego piętrzenia zbiornika wodnego. Organy przy interpretacji przepisów rozporządzenia, zobligowane były kierować się znaczeniem definicji ustawowych wyrażonych w art. 9 P.w. Przytoczone wyżej rozporządzenie zostało wydane przez DRZGW na podstawie art. 120 ust. 1 P.w. który stanowi: warunki korzystania z wód regionu wodnego oraz warunki korzystania z wód zlewni ustala, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu, po ich uzgodnieniu z Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, kierując się ustaleniami planu, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1a. Stanowione przez dyrektora na mocy powołanej regulacji P.w. akty prawa miejscowego ustalające warunki korzystania z wód, nie mogą naruszać gwarantowanych przepisami ustawy uprawnień właściciela gruntu do korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, czyli uprawnień do korzystania zwykłego o jakim mowa w art. 36 ust. 1 P.w. W ramach uprawnień do zwykłego korzystania z wód mieści się wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość nie jest większa niż 5 m3 na dobę. To szczegółowe uprawnienie zostało zagwarantowane właścicielowi nieruchomości mocą art. 36 ust. 3 pkt 4 P.w. Norma ta oznacza, że w ramach zwykłego korzystania z wód wolnego od pozwolenia wodnoprawnego, mieści się wprowadzanie do ziemi oczyszczonych ścieków (art. 9 pkt 15 P.w.), jeżeli ich ilość nie jest większa niż 5 m3 na dobę. Ścieki to w myśl art. 9 pkt 14 P.w. wprowadzane do wód lub do ziemi: a) wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, b) ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, z późn. zm.), c) wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, d) wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne, e) wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, f) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych, g) wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb innych niż łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu. Jednocześnie dla pojęcia ścieków bytowych, których oczyszczanie następuje w przydomowej oczyszczalni ścieków ustawodawca konstruuje odrębną definicje ujętą w art. 9 pkt 15 P.w. Powołany przepis nakazuje pod pojęciem ścieków bytowych rozumieć ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. W przekonaniu składu orzekającego WSA, użyte w przepisie § 17 pkt 2 rozporządzenia pojęcie ścieków odpowiada wyłącznie definicji ustawowej jaką wyraża art. 9 ust. 1 pkt 14 P.w., a w konsekwencji nie obejmuje swymi granicami znaczeniowymi pojęcia ścieków bytowych, tj. pojęcie zdefiniowanego w art. 9 ust. 1 pkt 15 P.w. Ścieki bytowe to ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków. Nie są to więc wyłącznie wody zużyte na cele bytowe – art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a P.w. Należy zwrócić uwagę, iż ścieki bytowe podobnie jak ścieki przemysłowe, nie zostały expressis verbis wymienione w żadnej z liter art. 9 ust. 1 pkt 14 P.w. Ścieki bytowe i przemysłowe zostały wiążąco określone w odrębnych definicjach ustawowych, co miało podkreślać różnice rodzajowe zachodzące pomiędzy pojęciem ścieków oraz ścieków bytowych i ścieków przemysłowych. DRZGW wydając rozporządzenie określające warunki korzystania z wód, mając świadomość obowiązywania powyższych regulacji, nie zakazał wyraźnie wprowadzania do ziemi ścieków bytowych, tak jak uczynił to w treści § 17 pkt 1 i 2 względem ścieków (art. 9 ust. 1 pkt 14 P.w.) i ścieków przemysłowych (art. 9 ust. 1 pkt 17 P.w.). Dyrektor decydując się na odróżnienie w ramach § 17 pkt 1 i 2 rozporządzenia ścieków oraz ścieków przemysłowych, pośrednio wypowiedział się także o znanych P.w. ściekach bytowych, zupełnie tą kategorie pomijając a tym samym nie wprowadzając względem niej ograniczeń w korzystaniu ze środowiska. Innymi słowy, w powołanym w decyzjach przepisie § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia wymieniono wyłącznie ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 P.w., celowo pomijając ścieki bytowe i celowo nie pomijając w wyższej jednostce redakcyjnej ścieków przemysłowych. To zaś oznacza, że Dyrektor nie wprowadził na obszarze aglomeracji, o których mowa w art. 43 P.w., zakazu wprowadzania do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych, czyli takich które powstają w wyniku działalności przydomowej oczyszczalni ścieków, jaką zamierza wznieść Skarżąca. Poza tym, DRZGW nie mógł w swym rozporządzeniu wprowadzić takiego ograniczenia, które w sposób ewidentny naruszałoby uprawnienia właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód, a polegającego na wprowadzaniu do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych, jeżeli ich łączna ilość nie jest większa niż 5 m3 na dobę – art. 36 ust. 3 pkt 4 P.w. Przyjęta przez Organy obu instancji wykładnia normy § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia, nie uwzględniła ustawowego znaczenia pojęcia ścieków bytowych jak również uprawnień właściciela gruntu do wprowadzania do ziemi oczyszczonych ścieków bytowych. Dokonując wykładni norm aktu prawa miejscowego pominięto także znaczenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2015 r. poz. 250 ze zm.; zwana dalej u.cz.p.g.), który w swej treści wyraźnie przewiduje wyjątki od obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i oczyszczania ścieków przy pomocy przydomowej oczyszczalni ścieków. W świetle tego przepisu na właścicielu nieruchomości nie ciąży obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a także wówczas jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych – art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. Innymi słowy, akt prawa miejscowego jakim jest zastosowane w sprawie rozporządzenie, nie może przewidywać bardziej restrykcyjnych ograniczeń korzystania z wody, niż przewidują to przepisy o randze ustawy. Także powołany przez Wojewodę przepis art. 43 ust. 1 P.w. nie stanowił wystarczającej podstawy do zastosowania przepisów P.b. o sprzeciwie. Artykuł 43 ust. 1 P.w. wyraża kierowany do organów samorządu gminnego postulat nakazujący wyposażyć aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Realizacja tego zadania nie należy do organów architektoniczno – budowlanych rozpatrujących zgłoszenia zamiaru realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Reasumując, w sposób nieprawidłowy zinterpretowano i zastosowano w niniejszej sprawie przepis prawa materialnego jakim jest § 17 pkt 2 lit. b rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 i 15 P.w., co skutkowało zdaniem Sądu, naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia. Dostrzeżone naruszenie prawa materialnego miało znaczący wpływ na ustalony wynik sprawy. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Organy zobligowane będą uwzględnić w swych działaniach taką wykładnię przepisów rozporządzenia jaką przyjął WSA. Z powołanych przyczyn orzeczono o uchyleniu decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.