III SA/Łd 1034/17

Dnia 22 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Łodzi na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej projektu stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia. Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia [...] Nr [...] pozostawił bez rozpatrzenia protest Stowarzyszenia A. w [...] od negatywnej oceny formalnej projektu pod nazwą: "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych na terenie objętym Gminnym Programem Rewitalizacji Miasta [...]" o nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Stowarzyszenie A. w [...] w dniu 17 lutego 2018 roku złożyła wniosek o dofinansowanie w/w projektu. W wyniku weryfikacji pisma z dnia 19 czerwca 2017 roku wezwano Wnioskodawcę do skorygowania wniosku o dofinansowanie oraz do złożenia uzupełnienia w zakresie dokumentacji odnośnie stwierdzonych błędów o dofinansowanie oraz do złożenia uzupełnienia w zakresie dokumentacji aplikacyjnej odnośnie stwierdzonych błędów formalnych. W dniu 17 lipca 2017 roku do Instytucji Zarządzającej został złożony poprawny wniosek o dofinansowanie oraz uzupełnienie wniosku. W wyniku oceny formalnej skorygowanego wniosku Komisji Oceny Projektów stwierdziła, że wniosek uzyskał negatywną ocenę formalną z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych wymienionych w Uchwale. W konsekwencji pismem z dnia [...] Wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej wniosku oraz został pouczony o możliwości złożenia protestu od powyższej decyzji do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020. W dniu 19 września 2017 roku do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (dalej IZ RPOWŁ) w związku z negatywną ocena formalną projektu nr [...] pn. "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych na terenie objętym Gminnym Programem Rewitalizacji Miasta [...]". Wnioskodawca podniósł, że nie zgadza się ze wskazanym wynikiem oceny, a w szczególności z niespełnieniem kryterium: Zapewnienie przez Wnioskodawcę wkładu własnego. Wnioskodawca w proteście podniósł, że złożył wniosek o dofinansowanie wraz z dwoma załącznikami nr 4 w terminie wyznaczonym w Regulaminie Konkursu, a w związku z tym przysługuje mu prawo uzupełnienia braków formalnych, w tym poprawy załącznika nr 4 podpisanego przez Partnera projektu. Ponadto, Wnioskodawca nie zgadza się także z niespełnieniem przez niego Kryterium: Zastosowana jest spójność informacji pomiędzy poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie argumentuje tym, że w załączniku nr 3 na stronie 23 wdał się błąd pisarski. Wskazał również, że w Programie Funkcjonalno-Użytkowym widnieje zapis, który jest niezbędny do zapisu na stronie 23 i należy go uznać za podstawę oceny wniosku. Wnioskodawca nie zgodził się także z kryterium formalnym wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instytucjami i wytycznymi, zachowana jest spójność między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie. Wskazał, ze złożył wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikiem nr 15 w terminie wyznaczonym w Regulaminie Konkursu i dlatego przysługuje mu prawo uzupełnienia braków formalnych – w tym poprawy załącznika nr 15 Wnioskodawcy i Partnera projektu. Dodatkowo podnosi, że Partner Projektu B. jest wielkim przedsiębiorstwem, gdyż władzę sprawuje Arcybiskup [...]. To oznacza, ze B. stanowi przedsiębiorstwo powiązane z Archidiecezją, przez co posiada status dużego przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego, przyjmując definicję funkcjonowania Archidiecezji nie można interpretować jej jako przedsiębiorstwo. W ocenie Wnioskodawcy błędne określenie kwoty bazowej należy rozpatrywać w kategoriach oczywistej omyłki W odpowiedzi organ rozstrzygający protest powołał się na art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym, gdy na jakimkolwiek etapie w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest pozostawia go bez rozpatrzenia. Kwota przeznaczona na realizację przedmiotowego Działania wynosi 178 485 543 EUR. Zgodnie z zapisami szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020: na Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego przeznaczona została kwota 75 947 380 EUR, w ramach której zgodnie z Porozumieniem w sprawie zasad powierzenia zadań Instytucji Pośredniczącej w ramach instrumentu Zintegrowane Instytucje Terytorialne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 przez Zarząd Województwa [...] Stowarzyszeniu [...] Obszar Metropolitalny z dnia 22 października 2015 roku mieści się również rezerwa wykonana w wysokości 4 556 852,80 EUR. Na Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego została przeznaczona kwota 44 038 163 EUR. Natomiast zgodnie z porozumieniem dotyczącym ustaleń dotyczących podziału alokacji na rzecz rewitalizacji w ramach RPO WŁ 2014-2020 dla Miasta [...] z dnia 26 listopada 2015 r. aneksowanym w dniu 2 listopada 2016 r. kwota alokacji przeznaczona na Poddziałanie VI.3.3 wynosi 56 500 000 EUR z tym tylko, że na mocy tego dokumentu kwota ta nie uwzględnia rezerwy jej wykonania. Dodatkowo, zgodnie z art. 20 Rozporządzenia ogólnego 6% środków na rzecz EFRR stanowi rezerwę wykonania, którą ustanawia się w umowie partnerstwa i programach, która zostanie przydzielona do konkretnych priorytetów zgodnie z art. 22 tegoż rozporządzenia. Dlatego kwota dofinansowania z EFRR w ramach Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego została pomniejszona o rezerwę wykonania, a łącznia kwota rezerwy wykonania wynosi 10 709 132,58 EUR tj. 6%dostępnej alokacji. Tym samym kwota alokacji na dofinansowanie projektu w ramach przedmiotowego konkursu ze środków Europejskiego Funduszu Regionalnego wynosi 37 885 873,22 EUR, to jest według kursu z dnia 28 września 2017 roku: 163 371 462,50 PLN. Po zakończeniu oceny projektu i utworzeniu listy ocenionych projektów Zarząd Województwa [...] uchwałą nr 1198/17 z dnia 5 września 2017 r. w sprawie zatwierdzenia listy projektów w ramach naboru nr [...] WNIOSŁA O DOFINANSOWANIE PROJEKTÓW – Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społęczno-gospodarczego wyłonił do dofinansowania ze środków EFRR czternaście projektów na łączną kwotę dofinansowania 155 612 928 75 PLN. Następnie Uchwałą nr 1287 z dnia 20 września 2017 roku wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej na obniżonym poziomie dofinansowania. W związku z pojawieniem się wolnych środków finansowych wynikających z różnic kursowych Zarząd Uchwałą z dnia 9 grudnia 2017 roku Nr 1435/17 podniósł poziom dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych na obniżonym poziomie, tym samym cała alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Stowarzyszenie A. w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zarzucało uchwale naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 52 ust. 1, art. 53 i 57 tejże ustawy poprzez przyjęcie, ze ocena wniosku nr [...] została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobu wyboru projektów do dofinansowania, a ponadto poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostawienia protestu wnioskodawcy w sposób naruszający prawo, noszące cechy dowolności z jednoczesnym, niewystarczającym uzasadnieniem przesłanek takiego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale; 2) art. 58 ustawy wdrożeniowej przez przyjęcie, że instytucja prawidłowo i w wyznaczonym terminie poinformowała wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu; 3) art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydawania zaskarżonej uchwały została spełniona przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach przedmiotowego działania. Z tych względów Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ewentualnie o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący nie złożył kompletnej dokumentacji i dlatego Sąd ma obowiązek wezwać go w terminie 7 dni do uzupełnienia kompletnej dokumentacji w sprawie, zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, a w przypadku jej niezłożenia do pozostawienia skargi bez rozpoznania. Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci - strony 259 załącznika do uchwały Zarządu Województwa [...] nr 1437/16 z dnia 22 listopada 2016 r. na okoliczność alokacji przeznaczonej przez IŻ RPO WŁ na poddziałanie VI.3.2 - potwierdzenia przez stronę skarżącą informacji o wyniku rozpatrzenia protestu na okoliczność odbioru pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. W myśl art. art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.)- dalej: ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Natomiast podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej). W ocenie Sądu na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż z użytego w powyżej powołanym przepisie sformułowania wynika, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli w tym właśnie zakresie zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Ta ostatnia kwestia nie jest w żadnej mierze - co wynika z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - rozstrzygana w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Ponadto podkreślenia wymaga, iż określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd, stwierdzając zasadność skargi może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przechodząc do istoty sporu niniejszej skargi, to jest oceny zgodności z prawem pozostawienia przez Zarząd Województwa [...] protestu z dnia [...] bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, Sąd uznał, iż przedstawiona przez organ administracji interpretacja pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest nieprawidłowa. Organ utożsamia bowiem spełnienie powyższej przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z faktem, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w przedmiotowym konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów. Argumentuje to tym, że wyznacznikiem dostępności środków na dofinansowanie kolejnych projektów będzie limit środków na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania. Tymczasem w ocenie Sądu pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Należy mieć na uwadze, że zaakceptowanie poglądu prawnego prezentowanego w sprawie przez organ prowadziłoby do tego, że ochrona sądowa stałaby się czysto iluzoryczna w każdym przypadku sporządzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania z wykorzystaniem pełnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na określone zadanie. W niniejszej sprawie, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i z przesłanej przez organ do sądu, za wniesioną skargą, dokumentacji nie wynika, że doszło do zawarcia umów bądź wydania decyzji o dofinansowanie wybranych projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Wskazując na zasadność wydanego rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca ograniczyła się jedynie do wskazania kwoty wsparcia Unii Europejskiej przeznaczonej na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i potencjału społeczno- gospodarczego, w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020, mechanizmu alokacji tych środków na poszczególne Poddziałania realizowane w ramach w/w Działania VI.3 oraz do przywołania uchwał podjętych w sprawie: wyboru projektów do dofinansowania (uchwała z 5 września 2017 r., nr 1198/17; uchwała z dnia 20 września 2017 r., nr 1287/17) oraz w sprawie podniesienia poziomu dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych na obniżonym poziomie (uchwała z dnia 9 października 2017 r., nr 1435/17). W tej sytuacji w ocenie Sądu koniecznym było orzeczenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucja Zarządzająca uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli jej na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeśli do takiego wyczerpania doszło, co organ powinien wykazać odpowiednimi urzędowymi dokumentami. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej orzekł jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. R.T.