VII SA/Wa 552/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].08.2015 orzekł o skierowaniu P. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13.07.2015 r. wpłynął wniosek Komendy [...] Policji w [...] o skierowanie P. J. na w/w egzamin w związku z przekroczeniem dozwolonej liczby punktów karnych. Po rozpatrzeniu wniosku P.J. o przywrócenie terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...].01.2016 r. przywróciło P. J. termin do wniesienia odwołania od w/w decyzji i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że warunki do przywrócenia terminu zostały spełnione bowiem prośba o przywrócenie terminu: a) zawiera uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawcy b) została założona jednocześnie z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin, tj. łącznie z odwołaniem, c) została złożona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednym pismem z dnia 15.02.2016 r. Z akt sprawy wynika, że list polecony zawierający decyzję z dnia [...].08.2015r. został dwukrotnie awizowany przez Pocztę Polską, przy czym po raz pierwszy w dniu 05.08.2015 r. Tym samym – zgodnie z przepisem art. 44 k.p.a.- decyzja została doręczona stronie w dniu 19.08.2015 r. (środa), tj. z upływem czasu ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej liczonego od dnia dokonania pierwszego awizo. Ostatni dzień 14- dniowego terminu do złożenia odwołania upływał zatem 02.09.2015 r. ( środa). P. J. o decyzji z dnia [...].08.2015 r. dowiedział się w dniu doręczenia decyzji z dnia [...].02.2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy tj. w dniu [...].02.2016 Dokonując oceny merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że jest ona zasadna, bowiem skarżący otrzymał 28 punktów za następujące naruszenie przepisów ruchu drogowego: 1. 06.05.2013 r.- [...], [...], samochód osobowy, C!15, niestosowanie się do pozostałych, niewyszczególnionych w niniejszym katalogu znaków i sygnałów drogowych, punkty: 1; 2. 25.05.2013 r. – [...], [...], samochód osobowy, Cl5, niestosowanie się do pozostałych, niewyszczególnionych w niniejszym katalogu znaków i sygnałów drogowych, punkty: 1; 3. 02.09.2013 r. – [...], [...], samochód osobowy, Cl5, niestosowanie się do pozostałych, niewyszczególnionych w niniejszym katalogu znaków i sygnałów drogowych, punkty: 1; 4. 17.10.2013 r. – [...] - obszar wiejski, [...], samochód osobowy, E02, przekroczenie prędkości od 41 do 50 km/h, punkty: 8; 5. 20.12.2013 r. – [...], [...], [...], samochód osobowy, C02, niezastosowanie się do sygnałów świetlnych, punkty: 6; 6. 09.04.2014 r., [...], [...], samochód osobowy, E03, przekroczenie prędkości od 31 do 40 km/h, punkty: 6; 7. 11.04.2014 r. – [...], [...], samochód osobowy K03, kierowanie pojazdem nie mając przy sobie wymaganych dokumentów, Cli, nie stosowanie się do znaku P-4 "linia podwójna ciągła", punkty: 5. Organ podniósł, że kontrola sprawdzenia kwalifikacji stanowi administracyjno-prawną konsekwencję przekroczenia określonej liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 114 ust 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 marca 1997 Prawo o ruchu drogowym- DZ. U. z 2012 r. poz 1137 ze zm). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Skarżący zarzucał decyzji zaskarżonej naruszenie: 1) art. 138 § 2 kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ powinien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie z uwagi na niewłaściwość organu I Instancji; 2) art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości; 3) art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia, że Skarżący nie zamieszkuje od kilkunastu lat w okręgu właściwości organu I Instancji oraz, że decyzje Organu I Instancji nie były kierowane na adres zamieszkania Skarżącego, w tym w szczególności nie uwzględnienie jego wniosku dowodowego o zasięgnięcie informacji w Komendzie Rejonowej w [...] lub w [...] na powyższą okoliczność, a także nieprzeprowadzenie żadnego dowodu w tym zakresie; 4) art. 21 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 19 kpa w zw. z art. 129 kpa poprzez zaniechanie zbadania z urzędu właściwości organu I Instancji, do czego był zobowiązany zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji; 5) art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez dokonanie błędnej jego wykładni rozszerzającej i wywiedzenie z treści owego przepisu dodatkowego rygoru wynikającego z niezawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania, o którym przepis nie stanowi. Skarżący podniósł, że organem właściwym w zakresie postępowania w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest wyłącznie organ właściwy według miejsca zamieszkania skarżącego w kraju. Ponadto odwoławczy organ bezzasadnie uznał, że doszło do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji na adres pod którym skarżący od kilkunastu lat nie zamieszkuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. .Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona , ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Warunkiem przywrócenia terminu jest uchybienie terminowości do wniesienia środka odwoławczego. Przyjmuje się, że przywrócenie terminu do wzniesienia odwołania jest dopuszczalne , jeśli organ ustali, że decyzją została w istocie doręczona, czyli weszła do obrotu prawnego, a termin do wniesienia odwołania został uchybiony: Dopiero w takiej sytuacji w razie wniesienia wniosku o przywrócenie terminu będzie można dokonać oceny przesłanek przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a. Jeśli natomiast decyzja nie została skutecznie doręczona to nie płynie termin do jej zaskarżenia. Skarżącemu zatrzymano prawo jazdy 08.10.2015 r., a 01.02.2016 r. wystąpił on o zwrot dokumentu. Decyzją z dnia [...].02.2016 r. o odmowie zwrotu prawa jazdy skarżący otrzymał 8.02.2016 r. i wówczas dowiedział się o decyzji z dnia [...].08.2015 r. nr [...] o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. W piśmie do organu z 15.02.2016 r. skarżący wniósł o doręczenie w/w decyzji z dnia [...].08.2015 r. lub o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ uznał, że nie ma podstaw do doręczenia decyzji, gdyż została ona skutecznie doręczona w trybie art. 44 § 2 k.p.a. Zastosowany przez organy administracji przepis art.44 k.p.a. przewiduje w §1, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ; Zgodnie z § 2 zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Według § 3 w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia; § 4 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jak zatem wynika z treści przytoczonego przepisu zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego wymaga kumulatywnego spełnienia czterech przesłanek. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Skuteczność tego sposobu doręczania pism - według art.44 k.p.a. - uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, niemniej może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wyżej opisane wymogi określone tym przepisem. Skarżący podniósł, że adres [...], [...]-[...] Z. , pod jaki została skierowana przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...].08.2015 r. o skierowaniu na egzamin kontrolny, nie był adresem jego zamieszkania od kilkunastu lat. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził wyczerpującego postepowania w zakresie skuteczności doręczenia skarżącemu w/w decyzji z dnia [...].08.2015 r. Obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na prawidłowość doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy doręczenie zastępcze zostało dokonane skutecznie i czy decyzja w/w została wprowadzona do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy skarżący powoływał się na okoliczności, że od kilkunastu lat nie przebywa pod adresem , pod który dokonano doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. należało tę okoliczność szczegółowo zbadać. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają jak organ ma dokonać ustalenia , gdzie jest ‘mieszkanie’ osoby fizycznej. W ocenie sądu organ powinien w tym względzie sięgnąć po wszelkie dostępne mu środki – tak jak przy każdym innym ustaleniu faktycznym w postępowaniu administracyjnym. W szczególności zatem uzasadnione jest sięganie przez organ do informacji zawartych w dostępnych ewidencjach, w tym do danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Nie można wprawdzie, jak czyni to organ w zaskarżonym postanowieniu, uznać, że ujawniony w Centralnej Ewidencji Kierowców adres miejsca zamieszkania kierowcy jest tym miejscem, w którym doręczenie będzie zawsze skutecznie. Zdaniem sądu, ustawodawca nakładając w art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, na osobę posiadającą prawo jazdy obowiązek poinformowania organu o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w tym dokumencie (a więc także zmiany adresu miejsca zamieszkania), nie obwarował tego obowiązku sankcją, że konsekwencją braku jego dopełnienia będzie uznanie za skuteczne doręczenia korespondencji pod dotychczasowym adresem. Powyższe stwierdzenie ma o tyle istotne znaczenie, że ustawodawca uczynił to w innych ustawach np. w art. 33a tul. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą (j.t. Dz.U. z 2016 r.. poz. 1829). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. Akt I OSK 270 12 stwierdził, że przepis art. 44 § 4 k.p.a. może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony, Pojęcie "mieszkanie" i "adres" nie musza być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały. Zgodnie z art. 25 kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z akt sprawy wynika, że miejscem zamieszkania skarżącego jest W., obowiązkiem organu wszczynającego postepowanie administracyjne było podjęcie wszelkich działać w celu ustalenia adresu strony, jako miejsca zamieszkania. Należy przy tym podkreślić, że brak wykonania, wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, obowiązku zawiadomienia starosty o zmianie miejsca zamieszkania uwidocznionego w dokumencie prawa jazdy, nie wyklucza prawnej możliwości obalenia domniemania, iż doręczenie w trybie art. 44 K.p.a., dokonane pod tym adresem, nie było skuteczne. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 973/15,iż co do zasady tylko w sytuacji gdy strona wie o toczącym się postępowaniu, można wymagać od niej spełnienia obowiązku zawartego w art. 41 § k.p.a. (powiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu), a w konsekwencji zaniedbania tego obowiązku - przyjąć doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ze skutkiem prawnym. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu, nie jest możliwe dokonanie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a.. w czasie jego nieobecności w miejscu zamieszkania. Należy więc zaakcentować, że zarówno w toku postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, jak również w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżący nie podjął żadnej przesyłki kierowanej na adres uwidoczniony w dokumencie prawa jazdy. Żadne z pism nie zostało faktycznie doręczone skarżącemu, na żadnym etapie nie został on więc pouczony o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. W tych okolicznościach twierdzenia skarżącego o niezamieszkiwaniu pod adresem, na który doręczano mu korespondencję w sprawie, wymagały szczegółowej weryfikacji poprzedzonej należytymi ustaleniami w tym zakresie. Organ w toku przesłuchania lub w oparciu o dodatkową żądaną dokumentację winien ustalić czy faktycznie skarżący pod wskazanym adresem nie zamieszkiwał, czy tylko wymeldował się z tego adresu, a nadal zamieszkiwał, a jeżeli nie zamieszkiwał to dlaczego, gdzie w tym czasie przebywał, czy jego pobyt w innym miejscu miał charakter pobytu stałego i z jakiego powodu skarżący się nie przemeldował. Dopiero zastosowanie tych wytycznych pozwoli na pełną realizację zasady informowania (art. 9 K.p.a.). pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), czynnego udziału strony postępowania (10 K.p.a.), a w konsekwencji umożliwi też prawidłową realizację zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wywiązało się z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, naruszając przepisy postępowania. Dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie mogą stanowić wystarczającej podstawy wydanego rozstrzygnięcia o przywróceniu terminu i decyzji merytorycznej Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił z mocy art. 145 § pkt 1 li b c ppsa zaskarżoną decyzję zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego i 200zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (art. 200 ppsa)