I OSK 1264/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 390/17 o odrzuceniu skargi T. N. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę T. N. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa propozycja złożona funkcjonariuszowi celnemu nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., ani też nie można jej uznać za akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 4a-7, ani też w pkt 4 p.p.s.a. W świetle ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) zaskarżone pismo nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadmisnitracyjnym. Tym samym przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd ten zwrócił również uwagę na orzecznictwo NSA wskazujące na niedopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotowe pismo i uznał, że brak jest właściwości sądów administracyjnych do oceny propozycji określającej warunki zatrudnienia. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. N., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i jego zmianę, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że artykuł ten jest podstawą odrzucenia skargi w sytuacji, gdy z uzasadnienia wynika, że w rzeczywistości wątpliwości sądu dotyczyły właściwości sądów administracyjnych, w konsekwencji czego doszło do wewnętrznych sprzeczności w uzasadnieniu uniemożliwiających kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji i braku możliwości ustalenia rzeczywistej przyczyny odrzucenia skargi (a tym samym naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust.2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; 5. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej o Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 6. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej — mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego Sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt. 5-6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z treści skargi nie wynika wprost co jest jej przedmiotem. Z jednej strony skarżący twierdzi, że wniósł skargę na naruszenie prawa polegające na niezłożeniu mu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, z drugiej zaś podnosi, iż jej przedmiotem jest wadliwe zastosowanie przepisów polegające na złożeniu propozycji warunków zatrudnienia w piśmie z 30 maja 2017 r. i domaga się jego uchylenia. Biorąc pod uwagę treść skargi oraz skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotową sprawę jako skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 30 maja 2017 r. W związku z powyższym istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czym w świetle prawa jest zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i czy podlega ono kontroli sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.), "przepisy wprowadzające", które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle art. 165 ust. 7, m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 169 ust. 4, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jako zwolnienie ze służby. Z kolei art. 171 stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W niniejszej sprawie pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił skarżącemu, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest ono władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał niniejszą skargę za niedopuszczalną, bowiem zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie mieści się w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Rację należy przyznać skarżącemu, że Sąd I instancji podał błędną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Prawidłową podstawę stanowi bowiem pkt 1 powyższego przepisu, co nawet wynika z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe uchybienie nie wpłynęło jednak na wynik sprawy, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wynik sprawy nie mógł też wpłynąć zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (zob. Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu dostępne w https://hudoc.echr.coe.int). Skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Konstytucji RP wymienionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Jeżeli skarżący podtrzyma swoje stanowisko odnośnie niezgodności przyjętych rozwiązań z ustawą zasadniczą, to po wyczerpaniu drogi sądowej uprawniony będzie do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu odmowy rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji i nieprzeprowadzenia kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu. Jak już bowiem wskazano na wstępie, przedmiotem niniejszej sprawy jest czynność, a nie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, która została prawidłowo skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak sentencji.