IV SA/Wa 2812/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na czynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie określenia dopuszczalnej ilości i wymiarów rzeczy, w tym żywności, znajdujących się w posiadaniu skazanego w zakładzie karnym oraz sposobu postępowania z przedmiotami i żywnością, których wymiar i ilość naruszają obowiązujący porządek lub utrudniają konwojowanie postanawia odrzucić skargę. J. L. w piśmie z 2 października 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie określenia dopuszczalnej ilości i wymiarów rzeczy, w tym żywności, znajdujących się w posiadaniu skazanego w zakładzie karnym oraz sposobu postępowania z przedmiotami i żywnością, których wymiar i ilość naruszają obowiązujący porządek lub utrudniają konwojowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej odrzucenie, wskakując, że przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ma ustalenie, czy zarządzenie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnej ilości i wymiarów rzeczy, w tym żywności, znajdujących się w posiadaniu skazanego w zakładzie karnym oraz sposobu postępowania z przedmiotami i żywnością, których wymiar i ilość naruszają obowiązujący porządek lub utrudniają konwojowanie jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych. Analiza zamkniętego katalogu aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżona przez stronę czynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego. Ponadto brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądów administracyjnych w odniesieniu do analizowanego przedmiotu. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia zatem do zakwalifikowania niniejszej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z dyspozycji tego przepisu wynika bowiem, że wymienione akty oraz czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Przy czym wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a, można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3503/15). W tym miejscu podkreślić trzeba, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 249a pkt 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 665 ze zm.). Źródłem uprawnienia organu w niniejszej sprawie były zatem przepisy Kodeksu karnego wykonawczego, którego regulacja kierowana była do organu działającego w sferze dominium, a nie imperium. Zarządzenie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] czerwca 2015 r. nr [...] ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (obowiązuje podmioty pozostające w relacji podległości organizacyjnej) i nie jest kierowane do obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Jak wskazuje się doktrynie, zarządzenia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej "mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko podległe mu jednostki organizacyjnie. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP)" – zob. K. Postulski, Komentarz do art. 249a Kodeksu karnego wykonawczego, LEX/el.). Powyższe przesądza, w ocenie Sądu, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej jako autor zaskarżonego zarządzenia nie działał jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 w związku z art. 1 k.p.a., a przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w tym dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.58 § 1 pkt.1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.