II OSK 1664/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 13/17 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 13/17 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Burmistrz Miasta [...] w decyzji z [...] września 2007 r. nr [...] ustalił, na wniosek A. [...] Sp. z o.o., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa [...] na terenie działki nr [...] przy ul. W. [...] [...] w K. na zakład produkcyjny (zakład przerobu złomu akumulatorowego i produkcji czystego ołowiu wykorzystywanego do produkcji akumulatorów), w tym inwestycji polegającej na: budowie hali produkcyjnej oraz budowie budynku biurowego z wagą samochodową; zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynu (nr 2) na halę produkcyjno-magazynową; zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku warsztatu (nr 3) na budynek biurowy z częścią socjalno-bytową i warsztatową; rozbiórce: budynku magazynów (nr 4 i 7), budynku biurowego (nr 8), rampy (nr 5), stacji paliw (nr 9). W decyzji z [...] sierpnia 2008r. Burmistrz [...] przeniósł powyższą decyzję na rzecz Z. [...] S.A. Z. L. (dalej: skarżąca) wnioskiem z 24 września 2015 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2015 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2015 r. Na skutek skargi wniesionej przez Z. L. na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 marca 2016 r., sygn. II SA/Ol 143/16 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2015 r. Po zwrocie akt ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się jej uchylenia i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2016r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję. Na decyzję SKO w [...] z [...] października 2016 r. Z. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako decyzja wydana wbrew zakazowi sformułowanemu w art. 73 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 7 marca 2017 r., sygn. II SA/Ol 13/17 oddalającym skargę wskazał, że należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że z zaskarżonej decyzji, jak również z akt sprawy, w szczególności z danych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie wynika, jaka była przewidywana wartość poszczególnych substancji toksycznych wytwarzanych czy odzyskiwanych w planowanym zakładzie, dlatego też w trybie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa weryfikacja i ustalanie, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a tym samym zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, co przekładało się na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. W skardze kasacyjnej Z. L. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. K. N. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) poprzez przyjęcie, że do uznania zakładu za zakład stwarzający zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi konieczne jest stwierdzenie zagrożenia wystąpienia poważnych awarii. Na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2016 r. ([...])". Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się rozprawy. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje sądowe według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że wykładnia art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska musi być dokonana w powiązaniu z przepisami art. 3 pkt 23 i pkt 24 oraz z art. 248 ust. 1 tejże ustawy. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd uznał bowiem, że do zdefiniowania występującego w tym przepisie pojęcia "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" należy koniecznie posłużyć się przesłanką "zagrożenia wystąpienia poważnych awarii". Skarżąca kasacyjnie uważa, że taka wykładnia jest błędna, ponieważ z hipotezy normy, którą ten przepis wyraża, wynika, że ustawodawca miał na myśli stworzenie każdego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a jedynie przykładowo – "w szczególności" - jako jedną z możliwości takiego zagrożenia wskazał na okoliczność wystąpienia awarii przemysłowej. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy zakład, którego ruch - proces produkcji - ze swojej istoty może być szkodliwy dla mieszkających w pobliżu ludzi nawet bez ryzyka wystąpienia w nim awarii. Gdyby natomiast przyjąć zaproponowaną przez Sąd wykładnię, to okazałoby się, że spełnia wymogi tego przepisu budowa zakładu wykorzystującego proste zupełnie bezawaryjne instalacje, mimo że zanieczyszcza on środowisko. Orzekając w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie istnieje zatem potrzeba przeprowadzania postępowania dowodowego i odwoływania się do postanowień "rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9.04.2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535)". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w chwili wydawania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy [...]), to jest w dniu [...] września 2007 r., dyspozycja art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska wprowadzała jednoznaczny zakaz budowy w granicach administracyjnych miast zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Z tych właśnie względów, z uwagi na oczywistość naruszenia prawa oraz jego dużą wagę, skarżąca kasacyjnie uważa, że decyzja Burmistrza Miasta [...] narusza prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisu art. 73 ust. 3 p.o.ś. przez błędną jego wykładnię. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał bowiem naruszenia prawa materialnego z normą wyrażoną w art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Wskazać należy, że rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, oprócz wskazania przepisu prawa materialnego, którego naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzuca, oraz postaci tego naruszenia (błędna wykładnia), zarzut taki winien był poprzedzony powołaniem właściwego przepisu procedury sądowoadministracyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Wykładnia art. 73 ust. 3 p.o.ś. dokonana przez skarżącą kasacyjnie jest błędna. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wykładnia art. 73 ust. 3 p.o.ś. powinna być dokonana w powiązaniu z przepisami art. 3 pkt 23 i pkt 24 oraz art. 248 ust. 1 p.o.ś. Art. 73 ust. 3 w zdaniu pierwszym wprowadza zakaz budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Kategoria "zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" jest niedookreślona i w praktyce wymaga dokonania wykładni. Przepisy prawa nie regulują jaki organ w jakim trybie powinien stwierdzić czy dany zakład stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, czy mają to być organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. W piśmiennictwie wskazano, że "Uznanie przez organy inspekcji sanitarnej, że przedsięwzięcie nie będzie stwarzało zagrożenia dla zdrowia ludzi będzie stanowiło wskazówkę dla organów wydających dalsze decyzje w procesie inwestycyjnym (choć formalnie nie będzie dla nich wiążące)". (zob. M. Bar, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 188). Ustalenie znaczenia normatywnego kategorii "zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" wymaga zatem dokonania wykładni prawa. Jest ona jednocześnie utrudniona z uwagi na brak definicji ustawowych tworzących ww. kategorię zakładów. W szczególności przepisy prawa ochrony środowiska nie definiują pojęcia "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi". Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości. Istniejące wątpliwości co do interpretacji art. 73 ust. 3 p.o.ś., a w szczególności rozumienia kategorii "zakłady stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", przesądzają w okolicznościach niniejszej sprawy o braku rażącego naruszenia prawa art. 73 ust. 3 p.o.ś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy jako rażąco naruszającego prawo. Błędy w wykładni nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Orzekając w niniejszej sprawie, dotyczącej właściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może pominąć faktu, że ani w chwili obecnej, ani też w dacie wydawania kontrolownej w trybie nieważnościowym decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r. nie ustaliło się jeszcze jednolite orzecznictwo dotyczące rozumienia zawartej w art. 73 ust. 3 p.o.ś. kategorii "zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi". Wynika to także wprost z uzasadnienia zaskarżonego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w którym to uzasadnieniu Sąd I instancji prowadzi szerokie rozważania poparte różnoraką argumentacją celem wyjaśnienia co należy rozumieć pod pojęciem "zagrożenie wystąpienia poważnych awarii". W tym celu Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do definicji ustawowych takich pojęć jak: poważna awaria, poważna awaria przemysłowa, zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Podkreślić należy, że także wywody skargi kasacyjnej wskazują na daleko idące wątpliwości co do rozumienia pojęcia "zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi". W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istniejące wątpliwości co do interpretacji art. 73 ust. 3 p.o.ś., a w szczególności rozumienia pojęcia "zakłady stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" wskazują, że istnieją wątpliwości co do wykładni wskazanego przepisu. Stąd Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem stwierdzić, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z art. 73 ust. 3 p.o.ś. Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 73 ust. 3 p.o.ś. Przy czym zauważyć należy, że naruszenie ostatniego z przywołanych przepisów nie jest powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie dotyczy formy rażącego naruszenia normy prawnej w nim zawartej, co jest przedmiotem rozpoznanej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna obejmuje swoim zakresem tylko naruszenie prawa materialnego. Jeden podstawowy zarzut faktycznie nie koncentruje się na wykazaniu w jaki sposób należy rozumieć kategorię "zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi". Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.