III SA/Kr 1734/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu Uczelniana Komisja Rekrutacyjna z dnia 22 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na pierwszy rok studiów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu – Uczelniana Komisja Rekrutacyjna na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego oraz w związku z dokonaną rejestracją nr [...], działając na podstawie art. 169 ust. 10 w zw. z art. 169 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) oraz uchwał Senatu Uniwersytetu nr: [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. ze zm. nr [...], 29 kwietnia 2015 r., [...] z 27 maja 2015 roku ze zm., [...] z 27 maja 2015 r. ze zm., zarządzeń Rektora nr: [...] z 18 grudnia 2015 r. ze zm., [...] z 18 grudnia 2015 r., art. 104 i nast. kpa oraz § 138 ust. 5 Statutu Uniwersytetu z 7 czerwca 2006 r. ze zm., odmówiła przyjęcia P. K. na pierwszy rok studiów jednolitych magisterskich, kierunek [...] prowadzonych przez Wydział [...] Uniwersytetu. W uzasadnieniu decyzji powołano podstawę prawną jej wydania oraz wskazano przyczyny odmowy przyjęcia na studia wskazując, że kandydat nie spełnia wszystkich niezbędnych do przyjęcia na pierwszy rok studiów wymagań formalnych, ponieważ nie posiada kompletu wyników matury pisemnej wymaganych w kryteriach kwalifikacji. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wskazał, że kwestia wymagań formalnych niezbędnych do przyjęcia na pierwszy rok studiów określona została w uchwale nr [...] Senatu Uniwersytetu z dnia 29 kwietnia 2015 r. i powołał się na § 5 pkt. 9 w/w Uchwały, zgodnie z którym "w postępowaniu kwalifikacyjnym brani są pod uwagę tyko ci kandydaci, których rejestracje zostały potwierdzone. Potwierdzenie rejestracji następuje po spełnieniu wszystkich warunków określonych dla danych studiów. Zdaniem odwołującego, skoro jego rejestracja została potwierdzona, to spełniał wszelkie warunki określone dla danych studiów. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 22 września 2016 r. nr [...], Uczelniana Komisja Rekrutacyjna działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 207 ust. 1, art. 169 ust. 1, ust. 12 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i § 138 ust. 5 Statutu z dnia 7 czerwca 2006 r. ze zm. zm. a także uchwał Senatu nr: [...] z 22 grudnia 2010 roku z późn. zm., [...] z 29 kwietnia 2015 roku, [...] z 27 maja 2015 roku z późn. zm., [...] z 27 maja 2015 roku z późn. zm., zarządzeń Rektora nr: [...] i [...] z dnia 18 grudnia 2015 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Komisja podała, że zgodnie z kryteriami kwalifikacji na studia, określonymi w uchwale nr [...] z 27 maja 2015 roku ze zm., o przyjęciu na pierwszy rok studiów decyduje pozycja na liście rankingowej ustalana w oparciu o wynik kwalifikacji obliczony zgodnie z warunkami i trybem rekrutacji obowiązującymi w Uniwersytecie na podstawie wyników egzaminu maturalnego z biologii, chemii i matematyki, jednakże "wymogiem formalnym jest uzyskanie minimum 30% punktów z egzaminu maturalnego z biologii oraz chemii na poziomie rozszerzonym, odrębnie dla każdego z tych przedmiotów, oraz matematyki co najmniej na poziomie podstawowym". Natomiast P. K. otrzymał następujące wyniki uzyskane na Centralnych Egzaminach Wstępnych w 2015 roku: biologia (poziom rozszerzony): 55% punktów, chemia (poziom rozszerzony): 13% punktów, matematyka (poziom podstawowy): 26% punktów. Oznacza to, że kandydat nie spełnił ww. wymogów formalnych dotyczących uzyskania minimum 30% punktów z egzaminu maturalnego z chemii na poziomie rozszerzonym oraz egzaminu maturalnego z matematyki co najmniej na poziomie podstawowym. Z tej przyczyny Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna wydała decyzję o odmowie przyjęcia na studia ze względu na niespełnienie wymogów formalnych określonych w kryteriach kwalifikacji ustalonych przez Senat Uczelni. Natomiast w odniesieniu do zarzutów odwołania, że spełnione zostały warunki formalne, gdyż rejestracja kandydata została potwierdzona, komisja wskazała, że potwierdzenie rejestracji jest jedynie warunkiem wzięcia udziału w postępowaniu rekrutacyjnym. Spełnienie tego warunku stanowi tylko jeden z wielu wymogów, jaki należy dopełnić, aby zostać przyjętym na studia. Kandydat nie posiada wyników egzaminu maturalnego z chemii i matematyki na odpowiednio wysokim poziomie. W przedmiotowej sprawie nie doszło więc do naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia. Na powyższe rozstrzygnięcie P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że nie spełnił wymogów formalnych określonych w kryteriach kwalifikacyjnych ustalonych przez Senat Uczelni oraz naruszenie art. 77 kpa poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżący wskazał, że kilka razy przystępował do Centralnego Egzaminu wstępnego i osiągnął z niego różne wyniki, w związku z powyższym to wynik najlepszy powinien być oceniany przy ostatniej rekrutacji, a nie te tylko najnowszy wynik. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyjęcie go na pierwszy rok stacjonarnych studiów jednolitych magisterskich, kierunek [...], prowadzonych przez Wydział [...] Uniwersytetu ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że zarówno decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe, niemniej jednak z przyczyn odmiennych, niż wskazane w skardze. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym. Stosownie do art. 169 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym, podstawę przyjęcia na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie stanowią wyniki egzaminu maturalnego, a Senat uczelni ustala w trybie określonym w art. 169 ust. 2 tejże ustawy określa, jakie wyniki egzaminu maturalnego stanowią podstawę przyjęcia na studia. Uchwałę podaje się do publicznej wiadomości nie później niż do dnia 31 maja roku kalendarzowego, w którym rozpoczyna się rok akademicki, którego uchwała dotyczy. Rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie, a dodatkowo sama komisja rekrutacyjna działając w pełnym składzie podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 Prawa o szkolnictwie wyższym). Jak wynika z ww. przepisu, Prawo o szkolnictwie wyższym wprost nakazuje, aby decyzje w sprawach przyjęcia na studia (a więc tak o przyjęciu na studia, jak i o odmowie przyjęcia) wydawała komisja rekrutacyjna działająca jako kolegialny organ wykonujący administrację. Od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji do uczelnianej komisji rekrutacyjnej (art. 169 ust. 12 Prawa o szkolnictwie wyższym). Podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia doktoranckie. Decyzja uczelnianej komisji rekrutacyjnej jest ostateczna. Także i w tym przypadku ustawodawca traktuje jako organ całą uczelnianą komisję rekrutacyjną i wprost nakazuje, aby to ta komisja wydawała decyzje. Zgodnie z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 10 i 12 podjętych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać, między innymi, podpis osoby lub osób piastujących stanowisko organów z podaniem imienia i nazwiska (imion i nazwisk) oraz stanowiska służbowego osoby lub osób upoważnionych do wydania decyzji. W świetle powyższych ustawowych regulacji nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia są decyzjami organów kolegialnych, którym zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni, dyrektora jednostki naukowej lub inny organ uczelni wyższej. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia na studia, podpisując je w pełnym składzie (podkreślenie Sądu). W związku z tym skoro komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie wraz z podpisami tych właśnie osób. W przedmiotowej sprawie decyzja wydziałowej komisji rekrutacyjnej została podjęta w składzie dwuosobowym, tj. przez mgr M. S. i mgr Z. W., mimo że sama komisja liczyła cztery osoby - prof. dr hab. T. G. jako przewodniczący, mgr M. S. jako zastępca przewodniczącego, prof. dr hab. P. S. jako sekretarz i mgr Z. W. jako sekretarz. Tym samym w wydaniu decyzji organu I instancji nie brali udziału wszyscy członkowie wydziałowej komisji rekrutacyjnej na Wydziale [...], a tylko dwie osoby z tej komisji. Tak wydaną decyzję podpisała jedna osoba – zastępca przewodniczącego tejże komisji zaznaczając, że podpisuje ją z upoważnienia przewodniczącego. Podpisanie decyzji przez jedną osobę w imieniu i z upoważnienia innej osoby dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy wynika to z właściwej rangi przepisów prawa. Jeżeli dana decyzja ma być skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą danej uczelni (zakładu publicznego), to wówczas właściwym przepisem regulującym odmienne zasady wydania decyzji (np. upoważniającym do jej podpisania przez jednego członka organu kolegialnego) jest przepis rangi ustawowej. Natomiast jeżeli ma być wydawany akt wewnętrzny skierowany tylko do osób korzystających z danego zakładu publicznego i nie wywołujący skutków "na zewnątrz" (tzn. w szczególności nie pozbawiający prawa do dalszego korzystania z danego zakładu), to wówczas dla takich "aktów wewnętrznych" dopuszczalne jest zamieszczenie umocowania także w akcie regulującym zasady funkcjonowania danego zakładu lub tworzonym na potrzeby tego zakładu administracji. W tej jednak sprawie zaskarżona decyzja nie dotyczy wewnętrznych stosunków pomiędzy studentem a Uczelnią, ale działania skierowanego wobec osoby nie będącej jeszcze studentem. Tym samym jest to akt skierowany "na zewnątrz" Uczelni, który musi spełniać rygorystyczne wymagania wynikające z przepisów ustawowych. Przepisy rangi ustawowej niezmiernie oszczędnie zawierają regulacje dotyczące umocowań do podpisywania decyzji organów kolegialnych przez jedną osobę. Takim przepisem jest np. art. 268a kpa, zgodnie z którym organ administracyjny może upoważnić w formie pisemnej pracowników obsługujących ten organ do załatwiania w imieniu organu określonych spraw, w tym także wydawania decyzji administracyjnych. Ten przepis nie mógł mieć jednak zastosowania w tej sprawie choćby z tego powodu, że komisja rekrutacyjna nie jest organem zatrudniającym pracowników. W Prawie o szkolnictwie wyższym przepis art. 177 ust. 4 upoważnia do podpisywania przez jedną osobę (przewodniczącego lub działającego w imieniu przewodniczącego wiceprzewodniczącego) decyzji wydawanych przez organy kolegialne. Takie jednak decyzje dotyczą tylko przyznawania stypendiów lub innych świadczeń materialnych studentom, a rozpoznawana sprawa nie dotyczy decyzji w przedmiocie stypendium. Nie ma w Prawie o szkolnictwie wyższym odrębnego przepisu regulującego zasady upoważniania lub podpisywania decyzji organu kolegialnego w sprawie przyjęcia na studia przez jedną osobę. Wydawanie decyzji administracyjnych ma istotne znaczenie. Na mocy takich decyzji następuje ustalenie, odebranie, nałożenie na stronę konkretnego uprawnienia. Tym samym akt administracyjny nie może być podpisywany w sposób dowolny, ale tylko przez ten organ, którego kompetencję stanowi prawo do wydania decyzji. Jako przykład można dodatkowo wskazać, art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.), zgodnie z którym decyzje wydane przez zarząd województwa (organ kolegialny liczący 5 osób) w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek województwa, przy czym w takich decyzjach wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Gdyby powyższego przepisu nie było, to dla ważności jakiejkolwiek decyzji administracyjnej wydanej przez zarząd województwa wymagany byłby podpis wszystkich członków takiego zarządu. Także powołany już art. 177 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym stanowi, że decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący. Inny przykład dotyczy samorządowych kolegiów odwoławczych, które orzekają w składach trzyosobowych i wówczas podpisanie decyzji takiego organu przez jedną osobę chociażby nawet umocowaną przez pozostałych członków składu, skutkowałoby rażącą wadą tak wydanego aktu. W rozpoznawanej sprawie, w decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej na Wydziale [...] Uniwersytetu nie tylko, że nie wskazano pełnego składu Komisji, ale podstawową wadą było podpisanie się pod taką decyzją wyłącznie mgr M. S. jako Zastępcy Przewodniczącego Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej działającej z upoważnienia jej Przewodniczącego. Przewodniczący Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej prof. dr hab. T. G., działając na podstawie § 138 ust. 5 Statutu upoważnił mgr M. S. jako Zastępcę Przewodniczącego do podpisywania w imieniu Komisji decyzji w sprawach rekrutacji na studia, ale to upoważnienie dla swojej skuteczności musiałoby mieć ustawową podstawę zawarta w ustawie. Takiej podstawy nie da się wyinterpretować z ogólnej zasady autonomii uczelni wyższych. Z art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym wprost wynika, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie, ale nie obejmuje to zmian zasad podpisywania (wydawania) decyzji administracyjnych. Prawo o szkolnictwie wyższym nie objęło autonomią wyższych uczelni ustalanie zasad wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyjęć na studia lub sposobów ich podpisywania. Tym samym należy stwierdzić, że drodze aktu prawnego niższej rangi niż ustawa nie można samoistnie zmieniać zasady podpisywania decyzji przez organy kolegialne lub tworzyć nowe organy administracyjne. Z powyższego uregulowania jednoznacznie wynika, że to sama Komisja Rekrutacyjna prowadzi rekrutację na studia oraz ta sama Komisja Rekrutacyjna wydaje decyzje. Skoro w przedmiotowej sprawie Przewodniczący Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej nie mógł udzielić stosownego upoważnienia mgr M. S. jako Zastępcy Przewodniczącego Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, jak też nie było podstaw prawnych do upoważniania Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej do podpisywania decyzji w imieniu całej komisji, to obie wydane w sprawie decyzje są wadliwe i wada ta ma charakter istotny. Decyzje Komisji Rekrutacyjnych nie tylko powinny wymieniać imiona i nazwiska wszystkich członków Komisji, ale także wszyscy członkowie Komisji powinni się pod takimi decyzjami się podpisać. Pominięcie imion i nazwisk członków Komisji, którzy wydawali decyzję jako organ I instancji i brak podpisów wszystkich członków Komisji ich podpisów, stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., który stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję rekrutacyjną do spraw przyjęcia na studia, o której mowa w art. 169 ust. 10 i ust. 11 Prawa o szkolnictwie wyższym, co wynika z treści art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Również brak podpisów wszystkich członków Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu świadczy o tym, że w wydaniu zaskarżonej decyzji nie brali udział wszyscy członkowie tej Komisji. Wydanie decyzji oznacza przy tym jej podpisanie, bo decyzja tylko wówczas wywołuje swoje skutki prawne, gdy zostanie doręczona stronie, a sama decyzja ma być podpisana przez organ lub osobę działająca w imieniu organu. Jak było to już wykazywane w uzasadnieniu, w świetle obowiązującego prawa, komisja rekrutacyjna nie ma kompetencji do upoważniania jednego ze swoich członków do podpisywania decyzji. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji wynika z okoliczności, że decyzje Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej i Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej podpisały jednoosobowo członkowie tych komisji, którzy działali bez należytego umocowania mającego swoje źródło z ustawie. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi i nie przedstawiał w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w związku z art. 205 ppsa.