II OSK 1364/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1441/16 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Szczecinie na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. II SA/Sz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi G. [...] w W. Oddział w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie zażalenia oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W postanowieniu z [...] października 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez G. [...] Oddział w S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], zobowiązujące G. [...] Oddział w S. "(...) do dostarczenia w terminie do 31.10.2016 r. 3-egz. ekspertyzy stanu technicznego obiektu - Bramy [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją znak [...]z dnia [...].04.1957 r., zlokalizowanej na dz. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - miasta C., zawierającej niezbędne rysunki oraz zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu, jego konstrukcję i przeznaczenie wraz z opisem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia występujących w nim nieprawidłowości i doprowadzenia obiektu - Bramy [...] do odpowiedniego stanu technicznego, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ powiatowy zawarł pouczenie, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, a strony mogą je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. G. [...] Oddział w S. reprezentowana przez r. pr. E. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucając mu naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 112 k.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że ustawodawca uzależnił zastosowanie tego przepisu od złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia; art. 58 § 1 i 2 i 59 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Sz 1441/16 oddalającym skargę G. [...] w W. Oddział w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie zażalenia wskazał, że podziela stanowisko sądów administracyjnych, według którego, brak pouczenia co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, niezależnie od przyczyn, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi o obowiązku stwierdzenia w takim przypadku, postanowieniem (mającym walor postanowienia ostatecznego) uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Takie właśnie postanowienie, zgodne z treścią powyższego przepisu i wydane w okolicznościach wypełniających dyspozycję powyższego przepisu, zostało wydane w kontrolowanej przez sąd sprawie. W skardze kasacyjnej G. [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. E. G. działając na podstawie art. 173 i 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pomimo, że organ naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonane błędnej wykładni art. 112 k.p.a. i przyjęcie, że w sytuacji, gdy organ w treści orzeczenia zawarł błędne pouczenie, co do prawa odwołania, dla skutecznego złożenia środka zaskarżenia od tego orzeczenia, koniecznym jest jednoczesne złożenie, na podstawie art. 58 k.p.a., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia; b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 8,9,112 i 134 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie, w sprawie, w której w orzeczeniu organ zawarł błędne pouczenie co do prawa odwołania, postanowienie o nieprzyjęciu do rozpoznania środka zaskarżenia od tego orzeczenia, bez wcześniejszego, pouczenia strony o prawie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu; Wskazując na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2. uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...], 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że niespornym w sprawie jest jej stan faktyczny, albowiem przyznanym zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ jest, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016r znak [...] zawiera wadę, w postaci błędnego pouczenia strony o braku możliwości jego zaskarżenia. Nie jest kwestionowany również fakt, że środek zaskarżenia, w postaci zażalenia, złożony został przez stronę po upływie 7 dniowego terminu do jego wniesienia i nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu. Według skarżącego kasacyjnie, przedmiotem sporu jest wykładnia przepisu art. 112 k.p.a. zgodnie z treścią którego, błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 112 k.p.a. pominął fundamentalną zasadę, że przepisy prawa nie mogą być wykładane w sposób prowadzący do powstania ich niezgodności z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie Sąd I instancji winien był, dokonując wykładni art. 112 k.p.a., zadbać o jej zgodności z art. 78 Konstytucji RP, wprowadzającym prawo jednostki do zaskarżenia decyzji wydanych w I instancji. Cel tego przepisu polega na zapewnieniu realnej kontroli rozstrzygnięć zapadłych w I instancji i zapobieganiu arbitralności. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, czyni natomiast tę kontrolę iluzoryczną. Skarżący kasacyjnie podnosi, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano się na art. 174 p.p.s.a., zarzucają naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz ich nie zastosowanie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest G. [...]. W myśl art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, G. [...] realizuje swoje zadania przy pomocy G. [...]. G. [...] wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Z treści przepisów ww. ustawy wynika zatem, że organem jest G. [...], a G. Dyrekcja [...], zwana dalej "G.", jest centralnym urzędem administracji rządowej, obsługującym G. [...]. Wyjaśnienie powyższej kwestii na wstępie dalszych rozważań jest niezbędne z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji rozpoznał skargę G. [...] w W. Oddział w S. (skargę centralnego urzędu administracji rządowej), a skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ – G. [...]. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 lutego 2017 r., II SA/Sz 1441/16 oddalił skargę G. [...] w W. Oddział w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie zażalenia, co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował - jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie - środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez Sąd I instancji w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego postanowienia z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku z 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Sz 1441/16. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Również zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. jest niezasadny. Sąd I instancji zasadnie nie podzielił poglądu strony skarżącej w zakresie interpretacji art. 112 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który podzielił stanowisko organu II instancji, że ochrona wynikająca z art. 112 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego. Błędne informacje odnośnie środka zaskarżenia w żaden sposób nie wpływają na bieg ustawowego terminu (nie zawieszają jego biegu). Prawidłowo ocenił Sad I instancji, że treść tego przepisu należy rozumieć w taki sposób jak organ, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, który organ administracji zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. Jako brak winy należy zaś ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek braku pouczenia o właściwym trybie do dokonania tej czynności. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem sformalizowanym, a organ administracyjny nie może rozstrzygnąć wniosku o przywrócenie terminu, jeżeli wniosek taki nie został złożony przez stronę. Ma rację Sąd I instancji, że odmienna wykładnia omawianej normy, czyli taka jaką prezentuje skarżący kasacyjnie, prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji całkowitego zachwiania regułami procesowymi, takimi jak bezpieczeństwo i trwałość działań organów administracji, zwłaszcza tam gdzie występuje więcej niż jedna strona postępowania. Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 112 i 134 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że norma wynikająca z art. 112 k.p.a. niewątpliwie zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami łamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), jednakże przyjęcie poglądu skarżącej oznaczałoby, że strona w każdym czasie, nawet po upływie kilku lat, powołując się na treść art. 112 k.p.a., mogłaby składać środki odwoławcze. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, niezależnie od przyczyn, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi o obowiązku stwierdzenia w takim przypadku, postanowieniem (mającym walor postanowienia ostatecznego) uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Takie właśnie postanowienie, zgodne z treścią powyższego przepisu i wydane w okolicznościach wypełniających dyspozycję powyższego przepisu, zostało wydane w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie. W niniejszej sprawie w ciągu siedmiu dni od dnia doręczenia skarżącemu kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tej sprawie skarżący kasacyjnie może wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.